Loi pandémie: « Le texte définitif reste du bricolage et n’évite pas une future dérive populiste »

Le texte encadrant les restrictions de libertés en cas d’urgence épidémique est dans la dernière ligne droite. Le constitutionnaliste Marc Verdussen en fait, pour Le Vif, une analyse critique et pédagogique.

Nouvelle semaine décisive pour le projet de loi pandémie. Le texte rédigé par la Vivaldi, pour encadrer les restrictions des libertés lors d’une situation épidémique, reprend son chemin avec l’espoir, pour la majorité, d’un vote en séance plénière, jeudi. Mais l’opposition continue à vouloir en amender certains points et à réclamer un nouvel avis du Conseil d’Etat.

Ce projet, fondamental, fait couler beaucoup d’encre depuis le début de l’année. Pour en analyser la substance, Le Vif a sollicité l’avis éclairé de Marc Verdussen, professeur de droit constitutionnel à l’UCLouvain. Entendu lors des auditions, il donne un avis nuancé, mais qui reste critique, sur le texte « définitif », tel qu’il est après avoir déjà été amendé lors de la première lecture, en commission parlementaire.

Le constitutionnaliste décode aussi, article par article (ci-dessous), un texte pour lequel il est fondamental, plaide-t-il, de veiller à chaque détail afin de veiller à ce qu’il ne soit pas détourné par un gouvernement populiste. « Parce que l’on ne peut plus exclure ça nulle part, y compris en Belgique. »

Comment appréhender ce texte qui sert à la fois à régulariser les restrictions de libertés existantes et à servir de cadre général dans le cas où de telles situations se reproduisent ?

Une de choses que j’avais exprimées au parlement et qui subsiste aujourd’hui, c’est que l’avant-projet de loi pandémie et toutes les discussions qui ont eu lieu autour de ce texte, sont révélateurs d’une tension qui existent entre deux impératifs juridiques qui s’imposent en temps de crise.

Il y a d’une part un impératif de protection de la population en situation de crise sanitaire : ce n’est pas un choix politique, il s’agit bien d’une obligation juridique, notamment en vertu de l’article 23 de la Constitution qui consacre le droit à la santé. Il y a un second impératif: cette protection de la population doit se faire à travers des mesures qui respectent aussi tous les autres droits fondamentaux – et de manière générale l’Etat de droit et la séparation des pouvoirs.

Tout l’enjeu pour une autorité politique confrontée à une crise telle qu’on la connaît aujourd’hui, c’est précisément de trouver l’équilibre le plus judicieux possible entre ces deux impératifs. Ce mot d’équilibre est très important parce que cela signifie que l’autorité politique ne peut pas privilégier à tout prix un des deux impératifs au détriment de l’autre.

Pour bien comprendre la nécessité de cet équilibre, il faut rappeler qu’il n’y a pas de hiérarchie entre les droits fondamentaux. Quand il y a confrontation entre des droits fondamentaux, et il n’y a que ça dans cette crise comme quand un couvre-feu limite la liberté de circulation, il faut faire une balance des intérêts que seule l’autorité politique est à même de faire.

Ce sont toutes les contradictions et les équilibres difficiles auxquels on assiste depuis un an.

Oui, c’est d’abord le législateur qui doit le faire, et, dans un second temps, c’est le juge qui va contrôler.

Avec toute la question de la proportionnalité des mesures, dont on a beaucoup parlé…

Quand deux droits s’opposent, il faut en effet trouver le point d’équilibre le plus judicieux. C’est évidemment un exercice extrêmement délicat.

S’ajoute à cela la nécessité de prendre ces mesures avec un contrôle démocratique nécessaire, notamment par le parlement, non ?

En cas de crise, il y a évidemment le risque que le législateur, à qui revient en premier lieu le soin de déterminer cet équilibre, soit court-circuité par l’exécutif. Parce que, de manière générale, un exécutif est soumis à deux tentations en temps de crise.

Il y a d’une part la tentation de l’autoritarisme et ça, je ne suspecte absolument pas le gouvernement actuel d’avoir cédé à cette tentation – mais il y a des pays où cela s’est fait comme en Hongrie.

Mais il y a aussi la tentation de l’émotion et de la précipitation. Et ça, ça ne va pas parce que le rôle d’une autorité politique, c’est de réguler une société en se laissant guider par la raison et pas par l’émotion. Un ministre peut, à un certain moment, être pris par l’émotion, c’est humain, mais je parle ici de la décision politique.

La précipitation est très dangereuse. Notre époque est fondamentalement complexe, il faut prendre le temps nécessaire pour adopter des réponses qui sont adaptées à cette réalité.

En sachant que quand il faut protéger la santé et la vie, il faut agir très vite…

Bien sûr, mais vitesse n’est pas précipitation.

J’ajoute que ce projet de loi est assez révélateur d’une tendance de notre société, particulièrement en Belgique, à régler les problèmes une fois qu’ils ont surgi. On les anticipe beaucoup trop peu. Cela fait des années que nous sommes plusieurs juristes à avoir dit, écrit et incité le politique à mener un débat constituant sur la gestion des crises. Je dis un débat constituant parce que cela passe d’abord par la Constitution. L’article 187 de la Constitution interdit l’état d’urgence en Belgique: on ne peut pas suspendre les droits fondamentaux.

Nous avons ici un projet de loi qui reste quand même largement du bricolage – même s’il y a de bonnes choses et que des progrès ont été faits lors de la discussion. Personnellement, je trouve que l’on ne règle pas la manière de gérer une crise quand on est en plein dans une crise. Il faut le faire in tempore non suspecto, quand on est serein. En outre, tous les risques de dérive ne sont pas évités si, un jour, la Belgique était gouvernée par une majorité populiste (voir discussion article par article, ci-dessous – Ndlr).

Ce texte a aussi été décidé parce qu’il faut régulariser une situation menacée par les tribunaux.

Bien sûr, on agit dans la précipitation.

Pour être pédagogique, il faut dire aussi ce que cette loi n’est pas. Ce n’est pas une loi qui décrète l’état d’urgence, parce que le législateur ne pourrait pas le faire en raison de la Constitution, je l’ai dit. On a eu un débat à la Chambre sur le fait de savoir si certaines mesures ne s’apparentaient pas à une suspension des droits fondamentaux, et pas une limitation. Suspendre un droit fondamental, c’est vraiment le mettre en parenthèse. Quand on approfondit la distinction entre suspension et limitation, c’est extrêmement compliqué. Le couvre-feu, disent certains, est une suspension du droit fondamental de circuler: oui, mais on peut encore circuler pendant la journée… Nous avons fait une étude avec des collègues sur ce sujet pour un livre à paraître en fin d’année et on en arrive à la conclusion que cette distinction est à ce point compliquée qu’elle n’a plus de raison d’être parce qu’elle n’est plus praticable.

Ce n’est pas non plus une loi qui vise toutes les crises: elle ne concerne que les crises épidémiques, pas le terrorisme, par exemple. Et elle ne règle que certains aspects de ces crises épidémiques. L’intitulé du texte évoque bien les « mesures de police administrative »: ce pas tout le reste de la crise, dont les mesures de soutien à certains secteurs, par exemple. Cela ne veut pas dire qu’elle n’est pas importante.

Vous avez été entendu au parlement sur base de l’avant-projet gouvernemental : a-t-on tenu compte de votre avis ? N’avez-vous pas été entendus pour rien ?

Dans ce travail qui reste du bricolage, oui, certaines remarques que les experts ont été faites ont été entendues et, oui, le texte a été amélioré. L’avis du Conseil d’Etat a lui aussi été pris en compte. Il faut reconnaître une certaine bonne volonté de la ministre de l’Intérieur. Mais il y a aussi des problèmes que nous avons soulevé pour lesquels il n’y a pas eu de solution. Certains aspects du texte continuent à poser de sérieux problèmes si l’on veut éviter, à l’avenir, qu’une majorité populiste ne détourne cette loi à des fins moins bien intentionnées.