La neutralité de l’Ukraine, une solution ou un mirage ? (décryptage)

La Russie concentre ses efforts de guerre sur le Donbass. Les belligérants progressent dans les négociations sur une issue au conflit. Elle passe par la neutralité de l’Ukraine. Mais quelle neutralité?

Progrès dans les négociations à l’issue d’une réunion à Istanbul et retrait de troupes russes au nord de Kiev: la guerre en Ukraine pourrait avoir connu le 29 mars une évolution importante. Mais la poursuite des combats dans la ville martyre de Marioupol et leur intensification attendue sur le front du Donbass n’offraient pas d’espoir d’accalmie rapide dans les souffrances endurées par les Ukrainiens du fait de l’invasion russe.

Le 27 mars, l’état-major de l’armée russe a annoncé une réorientation de ses efforts de guerre en vue de la conquête du Donbass. Les républiques de Donetsk et de Louhansk ont fait sécession en 2014 après la révolution de Maïdan. Mais les zones qu’occupent les séparatistes prorusses depuis lors ne représentent qu’une portion des territoires de ces oblast (divisions administratives). L’intention de Moscou est d’étendre le contrôle des séparatistes jusqu’aux frontières officielles des deux régions. La bataille s’annonce rude. Quarante mille hommes de l’armée ukrainienne sont positionnés dans cette région. Ils sont aguerris – et éventuellement fatigués – par huit ans d’affrontements et de tensions autour de la ligne de front. Depuis l’invasion russe lancée le 24 février, ils n’ont cédé quasiment aucun bout de terre aux séparatistes et à l’armée russe. Mais les bataillons qu’ils affrontent pourraient voir leurs rangs grossir des renforts de l’armée, déplacés de Kiev, et de ceux engagés dans le siège de Marioupol, s’ils y arrivaient à bout. Et l’incertitude demeure sur la qualité de leurs chaînes d’approvisionnement en armes livrées par les Européens.

Pour Tanguy Struye de Swielande, professeur de relations internationales à l’UCLouvain et spécialiste des grandes puissances, « le scénario maximaliste de l’intervention russe en Ukraine, qui était de prendre tout le sud et éventuellement Kiev, est abandonné. Les Russes ne pourront probablement pas réaliser le scénario intermédiaire qui était de monter du sud jusqu’à la ville de Dnipro, dans le centre-est du pays. Ils se rabattraient alors sur le troisième scénario, qui consiste à renforcer leurs positions dans le Donbass, s’emparer de Marioupol et de la bande côtière de la mer d’Azov, et, potentiellement, aller jusqu’à Odessa. Vu la manière dont ils ont bombardé Marioupol, il n’arrêteront pas tant qu’ils n’auront pas la ville portuaire entièrement sous leur contrôle », pronostique le professeur de l’UCL.

Masquer un échec?

Le désengagement de la région de Kiev, la mobilisation sur le front du sud-est de mille combattants du groupe de mercenaires Wagner, l’acharnement à bombarder Marioupol accréditent ce scénario. Le 29 mars, le vice-ministre russe de la Défense Alexandre Fomine a lié le changement de stratégie autour de la capitale ukrainienne aux avancées diplomatiques. « Les négociations sur un accord sur la neutralité et le statut non nucléaire de l’Ukraine entrant dans une dimension pratique […], il a été décidé, pour accroître la confiance, de réduire radicalement l’activité militaire en direction de Kiev et Tcherniguiv », a soutenu le dignitaire russe à Istanbul, où se tenait un round de discussions entre les deux belligérants. Réelle volonté de promouvoir les négociations ou manoeuvre pour masquer l’échec de l’armée russe sur le front de Kiev, où les forces ukrainiennes ont repris quelques villes, dont celle d’Irpin? Mystère.

La percée diplomatique d’Istanbul semble en revanche bien réelle. L’Ukraine accepterait un statut de pays neutre et non nucléaire, le renoncement à l’adhésion à l’Otan et à l’installation de bases et de troupes étrangères sur son territoire. En échange, elle obtiendrait des garanties de sécurité scellées dans un accord international sous contrôle de grandes puissances, et la possibilité d’adhérer à l’Union européenne. Les questions du statut de la Crimée et du Donbass séparatiste seraient renvoyés à des tractations ultérieures.

Clause de défense mutuelle

La neutralité interdit une alliance militaire, pas une union économique. L’aspiration des Ukrainiens à rejoindre l’Union européenne serait donc rencontrée. « Sauf que l’Union européenne est une institution de plus en plus intégrée, y compris sur le plan de la défense, souligne Tanguy Struye de Swielande. Elle nourrit beaucoup de projets dans ce domaine. Et l’article 42.7 du traité de Lisbonne (NDLR: « Au cas où un Etat membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir ») est équivalent au fameux article 5 du traité de l’Otan. Intégrer l’Union européenne, est-ce compatible avec un statut de neutralité quand on voit comment elle a évolué? C’est une question que l’on peut se poser. Accueillir l’Ukraine impliquerait aussi beaucoup plus de défis pour les Vingt-Sept en raison de cet article 42.7 du traité de Lisbonne. »

Le professeur de relations internationales rappelle, enfin, que les Russes avaient beau avoir signé les accords de Budapest de 1994, cela ne les a pas empêchés d’envahir leur voisin. Ces mémorandums accordaient des garanties de sécurité et de respect de leur intégrité territoriale à l’Ukraine, au Kazakhstan et au Bélarus en échange de leur renoncement à l’arme nucléaire. Les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Russie s’en portaient garants. On a vu ce que cela a donné. « Ce n’est pas parce qu’on prévoit des garants au respect d’un accord que le risque d’y contrevenir est écarté. C’est le problème aussi aujourd’hui. Au-delà de tout ce que l’on peut négocier sur le plan de la neutralité et du renoncement à des alliances militaires, c’est avant tout une question de confiance. Avant de signer un document avec les Russes, les Ukrainiens auront légitimement tendance à se méfier plutôt deux fois qu’une. »