La Belgique championne de la vaccination, grâce aux neuf ministres de la Santé?

Il y a un championnat d’Europe que la Belgique est encore susceptible de gagner: celui de la vaccination, qui se fait, ces dernières semaines, plus vite chez nous que partout ailleurs sur le continent. Malgré ou grâce à l’organisation fédérale du pays?

La Belgique a frôlé l’élimination. Les onze millions de virologues, comme autant de sélectionneurs d’une équipe nationale en détresse, en étaient certains: jamais cette équipe bancale ne pourrait remporter le championnat d’Europe de la vaccination. C’était plié. Dans cette déploration si typiquement belge, ce narcissisme à l’envers où l’autodérision vague vers l’autolésionnisme, la nation en colère s’était accordée sur le constat et sur son diagnostic: la Belgique avait tellement foiré son tournoi de vaccination qu’elle était « la risée du monde ». Et il n’y avait pas qu’un seul entraîneur à limoger après cette défaite: ils étaient neuf, les responsables et les coupables. Ils étaient ministres de la Santé, et si la Belgique vaccinait si peu c’était à cause d’eux et de ce système fédéral si apparemment dysfonctionnel.

Pourtant, aujourd’hui, six mois après le début d’une compétition dont on espère la fin proche, la Belgique est toujours en lice pour la remporter. Ces dernières semaines, c’est en effet en Belgique que le nombre de doses injectées, proportionnellement au nombre d’habitants, est le plus élevé. Dans l’Union européenne, seuls deux pays ont aujourd’hui administré une première dose à davantage de leurs habitants que la Belgique: la Hongrie, qui, grâce à ses achats en Russie et en Chine, a pu disposer plus vite et plus tôt de plus de vaccins, et Malte, petit pays dont la qualité de la médecine de première ligne est, dit-on, inégalée sur le continent. Pas encore de quoi aller klaxonner sur les places toutefois, puisque l’administration des deuxièmes doses est plus avancée dans plusieurs autres pays (le Danemark ou le Portugal, notamment, que les Diables Rouges ont victorieusement affrontés sur un autre terrain récemment), même si la Belgique reste, là aussi, dans le haut du classement.

Les bienfaits de la concurrence

Pourtant, cet incontestable exploit logistique et sanitaire est moins célébré qu’un triomphe sportif. Et comme en football, où un entraîneur est responsable des défaites tandis que seuls les joueurs sont crédités des victoires, plus personne ici ne pense à attribuer la responsabilité d’une rapidité constatée à ceux qui étaient invectivés pour une lenteur alléguée. Les réformes de l’Etat et leurs conséquences, les nombreux ministres, ont pourtant peut-être contribué à rendre l’équipe belge plus rapide que ses voisins.

Politologue à l’UCLouvain, spécialiste du fédéralisme et de la gouvernance multiniveaux, Min Reuchamps situe cette accélération, surprenante pour beaucoup, dans les atouts théoriques des systèmes fédéraux. « Quand quelque chose va moins bien en Belgique, le fédéralisme est la réponse toute faite. Mais il peut améliorer la mise en oeuvre de politiques publiques. D’une part parce qu’on peut s’attendre à une efficacité plus grande lorsque la concurrence entre entités est correctement organisée, et qu’il y a assez de matériel pour tout le monde, c’est-à-dire qu’une dose donnée à l’un n’en prive pas l’autre, sans quoi on se trouve dans un jeu à somme nulle, avec un perdant qui n’a rien et un vainqueur qui a tout. D’autre part, parce la raison d’être du fédéralisme, c’est d’agir de la façon la plus adaptée à la réalité du terrain, pour autant que les réalités régionales soient différentes, et cela peut également être un vecteur d’efficacité », dit-il.

Cette émulation si caractéristique du système belge, que l’on qualifie de fédéralisme de confrontation plutôt que de coopération, est assumée par certains des ministres eux-mêmes. A la Chambre et dans plusieurs médias, en avril, Frank Vandenbroucke arbitrait la compétition. « S’il devait y avoir un championnat de Belgique de la vaccination, c’est la Wallonie qui serait en train de le gagner », expliquait-il, félicitant la sélectionneuse wallonne Christie Morreale pour ses choix tactiques. Dans le débat public, la comparaison entre les quatre entités (Flandre, Wallonie, Bruxelles, Communauté germanophone), réunies dans la task force fédérale et chargées, sur leur territoire respectif, d’administrer les doses, est, en effet, permanente. Le ministre flamand de la Santé, Wouter Beke (CD&V), avait été fort titillé par cet humiliant retard sur la Wallonie. Celui-ci est aujourd’hui rattrapé, et la lanterne rouge embarrasse une autre Région, donc un autre ministre: mardi 6 juillet, 86% des Flamands de plus de 18 ans avaient reçu au moins une dose de vaccin, contre 74% des Wallons, 71% des germanophones et 57% des Bruxellois. « On a ce réflexe de voir les différences entre les entités belges en défaveur de l’une ou l’autre Région mais elles sont beaucoup plus significatives, au profit de la Belgique, par rapport à d’autres pays », signale Min Reuchamps.

C’est en ces termes relatifs intrabelges, car la proportion est plus faible que chez les voisins- collègues-adversaires régionaux, et non parce que dans l’absolu ce taux serait bas, qu’ Alain Maron (Ecolo), ministre bruxellois de la Santé, doit (se) débattre. D’abord en rappelant que des dizaines de milliers de Wallons et de Flamands se sont fait vacciner à Bruxelles, où ils travaillent: il y en avait pas moins de 150 000 il y a quelques semaines. Ensuite, en signalant que l’écart ne se marque pas tant entre Régions institutionnelles qu’entre territoires sociologiques. « Toutes les grandes villes connaissent ce problème. En Wallonie, Charleroi et Liège sont à 58% et 31%, et même en Flandre, à Gand, dont 77% des habitants ont reçu leur première dose, et surtout à Anvers, où ils sont 69%, les taux sont significativement inférieurs aux moyennes régionales. Toutes les métropoles doivent y travailler, nous les premiers », explique Alain Maron, qui ne se sent pas en concurrence avec ses collègues, « au contraire même », mais qui estime tout de même que le système fédéral a, dans le cas précis de ce championnat d’Europe, pu constituer un atout tactique.

L’atout tactique

La stratégie vaccinale générale a en effet, et tout d’abord, été définie au niveau belge, au sein de la task force vaccination. « On l’a montée dès novembre 2020, en se donnant les moyens financiers, institutionnels et informatiques, et la stratégie est très intégrée », dit Alain Maron. « On n’a pas fait la course entre les Régions, mais contre le virus. Toutes les Régions sont sur la même ligne, avec les mêmes publics prioritaires, etc., et on n’a pas dévié de cette stratégie de coopération. Mais, et c’est en cela que la régionalisation peut être un avantage, nous disposons d’une marge de manoeuvre pour adapter notre stratégie aux réalités régionales, voire sous-régionales. C’est ce qui a permis, je pense, à chaque entité de faire du mieux qu’elle pouvait », précise-t-il.

Sur le terrain, l’adhésion moindre de la population pose des problèmes spécifiques que n’ont pas, ou qu’ont moins, les responsables flamands, « et qui pouvaient à ce titre mener une politique plus directive, avec par exemple moins de possibilités de rattraper une convocation refusée. A Bruxelles, on savait que ça ne marcherait pas comme ça. » Le plus grand choix laissé aux Bruxellois, qui peuvent sélectionner leur centre depuis le début, les brochures en d’encore plus nombreuses langues qu’ailleurs, ou encore l’outil informatique Bruvax, plus adapté à ces possibilités plus larges que le serveur fédéral Doclr, comptent notamment parmi les modalités typiquement bruxelloises de la recette fédérale. « Le travail est très loin d’être terminé, mais c’est ce qui fonctionne: une stratégie collective très claire de priorisation, avec un pilotage bien fait, un excellent monitoring de la task force à laquelle nous participons, et, en même temps, la possibilité d’ajouter à la marge des mesures spécifiques, du fine tuning, comme disent les consultants, en partenariat avec le tissu très dense des très nombreux partenaires de terrain qui nous aident, de la Croix-Rouge aux communes, en passant par le secteur privé ou les mutuelles », résume encore Alain Maron.

Le tournoi, en effet, est loin d’avoir livré son vainqueur final. Mais même ceux qui posaient, il y a encore quelques semaines, la Belgique en perdante, se réjouissent de ses récentes victoires. Députée fédérale CDH, Catherine Fonck avait abondamment filé la métaphore sportive en dénonçant « le ping-pong des neuf ministres de la Santé », dans les premières semaines de la campagne vaccinale. « L’accélération de l’administration des premières doses est extrêmement positive, et très importante », indique-t-elle. Mais la remise des trophées est encore lointaine. « Tout ce qui peut nous permettre d’aller plus vite est utile, mais n’oublions surtout pas que l’arrivée des variants rend encore plus cruciale l’injection des deuxièmes doses, voire de troisièmes, et que la Belgique n’est pas si performante à ces niveaux », ajoute-t-elle. Ancienne ministre de la Santé en Communauté française, la Framerisoise ne considère pas plus favorablement aujourd’hui qu’hier la régionalisation des compétences sanitaires. « Se dire que la concurrence entre entités c’est génial, je n’y crois pas. La Belgique, depuis l’arrivée du virus, a manqué d’une vision d’ensemble et d’agilité dans ses réponses. Sur la vaccination, spécifiquement, on a perdu beaucoup de temps parce qu’à de trop nombreuses reprises les ministres ont décidé de ne pas décider, ne sachant s’accorder sur qui faisait quoi ou sur qui payait quoi. Selon moi, on perd bien davantage avec neuf ministres que ce qu’on pourrait y gagner », déclare-t-elle, avant de souligner que, dans son Borinage, « les taux sont plus faibles qu’ailleurs, et je dois bien remarquer qu’aucune stratégie spécifique de terrain n’est mise en oeuvre, ni par les communes ni par la région. Alors, me faire croire que la régionalisation facilite le sur-mesure… », souffle-t-elle. Non, définitivement, la Belgique fédérale n’a pas encore conquis son premier vrai championnat.