Le carcan budgétaire du traité de Maastricht, incontournable?

Approuvée par l’Europe, la relance belge post-Covid se fera dans la discipline budgétaire. Confiné pour cause de virus, le binôme de Maastricht 3% de déficit – 60% d’endettement ne revient pas encore au grand galop mais déjà plus qu’au petit trot.

Gravés dans le marbre, on les croyait imperméables à tous les chocs, à l’épreuve de toutes les contestations, insensibles aux indignations et supplications. Plus de déficit budgétaire supérieur à 3% du Produit intérieur brut, pas d’endettement public au-delà de 60% de ce même PIB. Le double impératif ne souffrait aucune discussion depuis ce jour de février 1992 où, par traité signé à Maastricht, l’ensemble économique et monétaire européen en devenir s’est juré de se donner une stabilité financière et une cohérence budgétaire.

Quasiment trente ans de régime sous critères de convergence plus tard, on en apprend de belles sur leur compte. Et d’abord que la mixture fut élaborée de manière plutôt légère. « Jamais aucune explication scientifique convaincante n’a pu être fournie quant à la fixation de ces critères de 3% et de 60% », cadre Giuseppe Pagano, spécialiste en finances publiques (UMons). Des générations d’Européens vont apprendre à gérer leur quotidien sous l’emprise d’une sentence arbitraire pétrie de dogmatisme. « Les finances publiques doivent s’évaluer qualitativement, non au travers d’indicateurs aussi bruts. C’est en cela que les critères de Maastricht sont de second choix. Ils témoignent d’une vision d’un simplisme presque insultant », complète l’économiste Etienne de Callataÿ (UNamur).

Intenables, irréalistes

Le mal étant fait, le carcan est même renforcé en 1997 par un pacte de stabilité et de croissance censé coordonner la politique budgétaire des Etats. L’occasion est belle de placer la barre encore plus haut: prière désormais de tendre vers l’équilibre et mieux encore, de décrocher un excédent budgétaire. C’est trop demander. Au fil du temps, le mécanisme perd en crédibilité et en efficacité. Les Etats se mettent à lui manquer singulièrement de respect, y compris les meilleurs élèves de la classe européenne qui n’ont guère de scrupules à tricher afin d’enjoliver leurs comptes. « Depuis leur activation, les règles de Maastricht ont été observées par les Etats trois années sur quatre, c’est un taux de transgression élevé. Tous les Etats ont péché, y compris la rigoureuse Allemagne« , poursuit Giuseppe Pagano. Mais le gendarme européen préfère encore l’hypocrisie à une désagréable évaluation de la clé de voûte de sa politique.

Il y a plus grave. Le système souffre d’un vice de construction à peine croyable et pourtant vrai: « Il a été conçu sans que ne soit pris en compte un scénario de crise« , rapporte le professeur de l’université de Mons. Il faut dire qu’à l’aube des années 1990, le néolibéralisme vit sur un petit nuage, ne doute de rien et surtout pas des lois du marché en qui on peut placer toute sa confiance. A quoi bon envisager le pire… Et lorsque ce pire arrive en 2008, sous la forme d’une mégacrise financière d’ampleur planétaire, il en sort un nouveau serrage de vis budgétaire imposé à des Etats sur le flanc et dont les spécialistes s’accordent à dire qu’il fut aussi funeste que dévastateur.

Bilan? Un aveu de faillite aux yeux de l’économiste Paul De Grauwe, « parce que les règles budgétaires européennes sont fondées sur des objectifs numériques », intenables, irréalistes, tout bonnement stupides. « Globalement, on peut conclure qu’elles n’ont pas été extrêmement efficaces. Mais je dirais plutôt que si les critères de Maastricht n’ont pas de sens, l’idée générale qui a présidé à leur création en a un », tempère Giuseppe Pagano. « On peut penser que cette énorme contrainte a fini par avoir un certain effet puisque jusqu’en 2019, la tendance au sein de la zone euro était à une réduction des déficits budgétaires. »

C’était le monde d’avant. Avant que ne se pointe un virus qui renverse tout sur son passage. Sanitaire, économique, social, financier, l’ouragan déclenché fait exploser les dépenses publiques, flamber l’endettement des Etats, voler en éclats tous les repères budgétaires et envoie aux soins intensifs la politique de rigueur dictée depuis trois décennies par une Commission européenne qui trouve alors assez de lucidité pour ne plus s’entêter. Au printemps 2020, elle remise ses tables de la Loi. Permission est accordée de s’écarter de la trajectoire budgétaire pour voler au secours des économies en détresse. Il va de soi que l’indulgence ne sera que passagère.

Fin de la parenthèse

Colossale gueule de bois, changement de registre et de ton. Le « quoi qu’il en coûte » devient tendance. Après s’être prosternés devant l’équilibre budgétaire, « les responsables de la fabrique de la pensée unique semblent avoir changé de doctrine aussi facilement que l’on change de chemise: ils se détournent de la mondialisation, commencent même à avoir de l’affection pour la dette publique et vantent les mérites d’un bon système de protection sociale », écrit l’économiste français Jean-Paul Fitoussi qui prend les paris: « On sait que dans quelques mois, si ce n’est semaines, leur naturel reviendra au galop. » (1)

Nous y voilà. Le virus rôde toujours que se multiplient les appels à refermer la parenthèse. Les frugaux rangés à droite retrouvent la voix, eux qui n’ont jamais vraiment désarmé. En Belgique aussi. « Les dettes d’aujourd’hui sont les impôts de demain. Après la crise, il nous faudra retrouver rapidement le chemin d’une société et d’un budget sains », soutenait Christian Leysen, député fédéral Open VLD et entrepreneur, au coeur d’un hiver 2020 encore plongé dans la tourmente sanitaire. Soutenir la relance à coups de milliards, réhabiliter les investissements publics, c’est bien beau tout ça mais il ne faudrait pas non plus se laisser aller jusqu’à remettre en cause les approches orthodoxes de la politique monétaire ni « céder au chant des sirènes de l’endettement infini », prévient Ivan Van de Cloot, économiste en chef du think tank Itinera. On ne le dira jamais assez, l’argent ne pousse pas dans les arbres…

Les Etats sont pourtant sur les rotules, leurs finances publiques en déficit profond, leur endettement en pleine ascension. Comment ne pas desserrer l’étau budgétaire sous peine de courir à l’asphyxie? 3% de déficit maximum, 60% d’endettement toléré: basta et bon débarras? « Ce serait une victoire à la Pyrrhus », observe Giuseppe Pagano. « Le prix payé pour avoir raison est tellement élevé que j’aurais préféré avoir tort. » La mise sous cloche sera maintenue en 2022, le temps, calculent les têtes pensantes de la Commission européenne, que les Etats membres retrouvent leur niveau économique d’antan. 2023, retour programmé à la doxa budgétaire. Paolo Gentiloni, commissaire européen à l’Economie, recadre toute illusion: « Nous reviendrons aux règles, c’est une nécessité absolue: on ne peut avoir de politique budgétaire sans règles communes. Mais nous sommes prêts à lancer une révision de ces règles. » Mini révolution mentale: la Commission européenne ne s’interdit donc plus de cogiter sur les lendemains budgétaires. Sans pouvoir dévoiler sa capacité à faire montre de souplesse avant que les Européens n’aient achevé de s’empoigner sur le sujet. « Tapez Paris » pour un certain relâchement, « tapez Berlin » pour le retour strict au « schwarze Null », ou déficit zéro.

Retour à la case Maastricht

La Belgique? Elle s’alignera. Mais le temps présent y est mis à profit pour reconditionner les opinions d’un pays qui ploie sous le fardeau d’un endettement porté à 114,1% du PIB (515 milliards) qui ne s’était plus vu depuis 1999. Conseil supérieur des finances et Banque nationale se mobilisent, le patronat en version Voka ressort le bazooka: « Nous savons que l’assainissement des finances publiques qui se profile exigera des efforts encore plus importants que les mesures mises en oeuvre par Jean-Luc Dehaene (NDLR: Premier ministre CVP de 1992 à 1999) pour rendre la Belgique prête à entrer dans la zone Euro », assure l’organisation flamande. C’est le grand bond en arrière et le retour à la case Maastricht qui sont annoncés.

Nul besoin de convaincre la jusqu’ici discrète secrétaire d’Etat au Budget, Eva De Bleeker: « En tant que libérale, je ne suis pas de ceux qui disent « dépensons, dépensons puisque c’est gratuit » », confie l’Open VLD. Le discours est rodé, l’argumentation en béton: « Nous devons mettre nos finances publiques en ordre, non parce que l’Europe nous le demande mais surtout parce que nous en sommes redevables aux générations futures. » Rien dans le propos qui puisse lui attirer les foudres de son président de parti: « Si l’économie va bien, il faut avoir l’ambition d’aller vers les 3% des accords de Maastricht », confirme Egbert Lachaert.

L’heure est venue de réoccuper le terrain avant que n’enfle le débat et de couper court aux plans B audacieusement lancés ici et là. Comme cette idée de l’économiste Paul De Grauwe qui appelle à renationaliser la discipline budgétaire, à ce que les Etats reprennent en main leur destin budgétaire, bref à quitter l’obsession numérique pour faire le pari du discernement dans l’approche de l’endettement public. « Piste de réflexion intéressante », admet le ministre des Finances Vincent van Peteghem (CD&V). « Mais j’ai des doutes quant à sa faisabilité politique », se ressaisit aussitôt le grand argentier. Surtout dans une Belgique fragilisée par ses divergences de vision nord-sud et où se réfugier derrière le paravent européen de l’austérité a toujours relevé du réflexe de survie. Vu de Flandre, le coeur de son actuel ministre des Finances, Matthias Diependaele (N-VA), penche ouvertement pour le modèle hollando-scandinave tout empreint de frugalité et de rigueur.

Paroles, paroles… « Ces déclarations politiques sont aussi tournées vers des marchés financiers qu’il s’agit de rassurer », conclut Etienne de Callataÿ. « Car le problème majeur reste celui de la dépendance du système à leurs humeurs futures ». Un virus passe, business as usual.