« Les réponses de l’Europe à l’augmentation des droits de douane par les USA, entre fermeté et ouverture »

Le 1er mars, le Président Trump a annoncé vouloir procéder à une augmentation des droits de douane sur l’ensemble des importations d’aluminium et d’acier à hauteur respectivement de 10 et 25 pourcents. La Commission Européenne s’est rassemblée ce 7 mars pour décider des réponses à adopter si Washington devait passer à l’acte. Ces réponses sont de trois natures : économiques, juridiques et diplomatiques. L’Union Européenne doit exploiter chacune de ces trois voies avec fermeté et ouverture.

La réponse économique : un contre tous et… tous contre un

Une semaine après l’annonce du rehaussement possible des droits de douanes par l’administration Trump, la Commission Européenne a donné plus d’informations concernant les contre-mesures qu’elle adoptera si Washington met ses menaces à exécution. La Commission imposera alors une surtaxe tarifaire sur l’importation d’une série de biens fabriqués aux Etats-Unis. Pareillement, de nombreux autres pays devraient envisager une augmentation de leurs droits de douanes sur des articles produits outre-Atlantique. La Commission a précisé que ces mesures pourraient être adoptées au titre de rétorsions prévues en vertu de la procédure de règlement des différends au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et/ou conformément à un instrument juridique appelé clause de sauvegarde.

Outre les mesures de rétorsion, un second type de réponse économique est envisagé par Bruxelles. S’ils devaient se matérialiser, les tarifs imposés par les Etats-Unis pourraient entrainer un détournement des flux commerciaux d’acier et d’aluminium vers d’autres pays consommateurs. Cette perturbation des échanges augmenterait la pression concurrentielle sur les industries métallurgiques de certains pays. Ces derniers pourraient alors être tentés d’adopter des mesures de protection analogues à celles envisagées par les Etats-Unis. La Commissaire Cécilia Malmström à d’ores et déjà annoncé que ses services étaient en contact avec de nombreux autres pays pour essayer, autant que faire se peut, de maitriser ces effets secondaires. Elle n’exclut cependant pas l’adoption de mesures temporaires pour protéger les producteurs d’acier et d’aluminium européens contre une soudaine vague d’exportation de ces deux métaux vers le marché commun.

L’Union Européenne (UE) envisage donc d’adopter des mesures économiques et de mettre en place une réaction coordonnée à l’échelle mondiale pour condamner l’augmentation des droits de douane et tenter d’éviter toute escalade en la matière. Si les Etats-Unis s’engagent dans la stratégie du un contre tous, l’UE et les autres grandes économies doivent répondre par une stratégie du tous contre un.

La réponse juridique : entre ouverture de la boite de pandore et défiance américaine envers l’OMC

Si elle souhaite adopter des mesures de rétorsion, une des deux options à disposition de l’UE est de saisir l’Organe de Règlements des Différends (ORD) de l’OMC.

Le droit OMC régit les relations commerciales entre de nombreux pays. C’est notamment le cas pour ce qui est des relations entre les Etats-Unis et l’UE. Ce droit précise qu’un Etat lésé peut prendre des mesures de rétorsion sur des biens produits dans le pays contrevenant pour une valeur équivalente au préjudice subi, soit dans le cas des tarifs sur l’acier et l’aluminium, un montant évalué par la Commission à 2,8 milliards d’euros. En outre, le Mémorandum d’Accord sur les Règles et Procédures Régissant le Règlement des Différends prévoit que pour pouvoir imposer des mesures de rétorsion, un Etat doit au préalable saisir l’ORD. Ainsi, les Etats membres de l’OMC doivent attendre le feu vert de l’organe juridictionnel supposé se prononcer sur la légalité des contre-mesures. Il est donc probable que l’UE et d’autres économies saisissent l’ORD très prochainement pour obtenir l’autorisation d’imposer des surtaxes tarifaires sur des importations de biens fabriqués aux Etats-Unis. Quels arguments juridiques pourraient être soulevés au cours d’un tel litige ?

Au niveau national, les mesures tarifaires décidées par l’administration Trump trouvent leur base légale dans la Section 232 du Trade Expansion Act de 1962. Cette loi permet au Président des Etats-Unis d’imposer des mesures restrictives envers certains biens dont l’importation massive traduit une dépendance américaine envers les productions étrangères et constitue, de ce fait, une menace pour la sécurité nationale. A cet égard, il est important de noter que la Section 232 définit la notion de « sécurité nationale » comme incluant une dimension militaire (la protection des industries liées à la défense), mais aussi, et il s’agit ici d’un élément plus inhabituel, une dimension économique (la protection des entreprises domestiques face à la concurrence étrangère). Ainsi, la Section 232 établit un lien entre le bien-être économique du pays et la sécurité nationale et permet au Président des Etats-Unis d’adopter des mesures tarifaires quand la capacité des entreprises américaines à faire face à la concurrence étrangère est compromise. C’est sur cette dimension économique de la notion de sécurité nationale que Washington a décidé de fonder l’augmentation de ses droits de douanes.

Au niveau international, l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (AGTDC, aussi connu sous son acronyme anglais « GATT ») adopté en 1947 et entré en vigueur l’année suivante, défini les principes juridiques de base du système OMC. Parmi ces principes, on retrouve le respect des accords tarifaires pour l’ensemble des biens commercialisables. Le GATT prévoit aussi plusieurs exceptions permettant de déroger aux accords tarifaires conclus entre ses membres. Parmi ces exceptions, l’article XXI prévoit une dérogation pour raison de « sécurité nationale »… L’administration Trump serait-elle en droit d’imposer une augmentation des droits de douane et donc de revenir sur ses engagements tarifaires ?

Qui s’y frotte s’y pique : les réponses de l’Europe à l’augmentation des droits de douane par les Etats-Unis, entre fermeté et ouverture

Rien n’est moins sûr. La formulation de l’exception de « sécurité nationale » incluse dans le GATT couvre uniquement la dimension militaire et n’aborde pas la dimension économique, dimension sur laquelle les mesures tarifaires décidées par l’administration Trump s’appuient pourtant. Ainsi, bien que regroupées sous le même concept de « sécurité nationale » il semble qu’il y ait néanmoins une non-concordance entre la justification économique des mesures adoptées par les Etats-Unis et la nature militaire de l’exception prévue par l’article XXI du GATT. Les mesures prises par l’administration Trump semblent en effet exploiter cette ambiguïté et jouer de leur objectif de sécurité national pour poursuivre des fins de protectionnisme économique.

Si la juridiction de l’OMC devait accepter la justification de sécurité économique potentiellement avancée par les Etats-Unis cela pourrait ouvrir la boite de pandore et permettre aux autres pays membres de l’organisation d’adopter des mesures tarifaires analogues en les justifiant par la protection de leur sécurité nationale. Si cependant, l’OMC devait considérer l’utilisation de l’exception pour sécurité nationale avancée par les Etats-Unis comme abusive, cela pourrait renforcer la défiance déjà importante au sein de l’administration Trump à l’encontre de l’organisation. Le bras juridictionnel de l’OMC pourrait alors considérer opportun de trouver un chemin entre ces deux pôles en rendant un jugement tout en nuances, précisant les conditions restrictives pour l’activation de l’article XXI du GATT.

Les enjeux d’un recours à l’ORD sont donc considérables. Le risque ici est que la déflagration soit disproportionnée par rapport au coup de fusil, autant en cas de condamnation des mesures adoptées par les Etats-Unis qu’en cas d’autorisation de celles-ci. Cependant, renoncer à saisir l’ORD signifierait un camouflet pour le système OMC basé sur le respect du droit, et lancerait un signal de relégation de son bras juridictionnel au second plan quand les enjeux politiques sont trop importants.

La réponse diplomatique : négocier avec les Etats-Unis… et avec le reste du monde

La stratégie du tous contre un et les risques liés à la saisine de l’ORD obligent l’UE à redoubler d’efforts pour maintenir les canaux diplomatiques bien opérationnels avec les Etats-Unis. Il s’agit en effet d’essayer de désamorcer l’escalade économique et juridique qui se dessine. Ces négociations ne doivent cependant pas se limiter au cadre bilatéral.

La décision de l’administration Trump de lancer une enquête sur base de la Section 232 du Trade Expansion Act est consécutive, rappelons-le, d’un problème plus global, à savoir la surproduction mondiale d’acier et d’aluminium. Cette surproduction entraine une chute du prix de ces métaux et constitue une menace pour les chaines de production les plus couteuses. La Chine tient une place particulière dans ce problème global. En plus d’avoir augmenté sa production de façon substantielle depuis les années 2000 et de mettre aujourd’hui sur le marché près de 50 pourcent de la production mondiale d’acier, elle stimule cette surproduction par des politiques de subventions publiques et permet des pratiques de dumping à l’étranger. Pékin a cependant exprimé sa volonté de rationaliser sa production à l’horizon 2020, avec une réduction de 20 pourcents du niveau de production d’acier de l’année 2016. En outre, elle a proposé aux Etats-Unis, à la suite du G20 tenu à Hambourg en Juillet dernier, de conclure un accord bilatéral pour réguler la surproduction d’acier. Cette invitation à étrangement été rejetée par le Président Trump.

L’Europe doit donc intensifier ses rapports diplomatiques avec les Etats-Unis. En plus de cela, la Commissaire Malmström a réaffirmé son souhait de participer à une discussion avec les autres grands pays producteurs pour aborder le problème de surproduction d’acier et d’aluminium. Une réunion sur ce sujet est prévue la semaine prochaine au sein du Forum Mondial sur les Surcapacités Sidérurgiques de l’OCDE. L’objectif étant d’améliorer la coordination de la production des deux métaux, un peu à l’instar de ce qui se fait pour la production de pétrole dans le cadre de l’Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole. La difficulté sera ici de réguler la production de ces métaux sans parler d’autres secteurs pourtant impliqués dans l’équilibre subtil atteint lors des négociations tarifaires. En d’autres termes, il sera compliqué de toucher aux accords sur l’acier et l’aluminium sans revoir, en même temps, les accords portant sur d’autres biens.

En conclusion, l’UE doit faire preuve de fermeté et d’ouverture face à l’administration Trump. Cela sera possible par l’intermédiaire de mesures économiques et juridiques telles que l’imposition de surtaxes tarifaires et la saisie de l’organe de règlement des différends de l’OMC. Cependant, afin d’éviter les pièges inhérents chacune de ces deux options, il est crucial de continuer à exploiter les canaux diplomatiques pour désamorcer ce début de crise et traiter la question de la surproduction d’acier et d’aluminium à l’échelle mondiale.