La Belgique sera-t-elle le fossoyeur de la taxe européenne sur les transactions financières ?

Depuis cinq ans, une dizaine d’Etats membres de l’Union européenne[1] négocient la mise en oeuvre d’une taxe européenne sur les transactions financières internationales, dans le cadre d’une procédure de  » coopération renforcée « , qui permet à un minimum de neuf Etats membres d’instaurer une politique commune sans l’accord des autres Etats membres de l’UE.

Alors qu’un projet de compromis final est enfin sur la table depuis le 20 mars 2017, la Belgique, qui revendique des exemptions supplémentaires, s’est vue adresser un ultimatum : elle doit décider d’ici fin mai si elle participe ou non au lancement de cette taxe. Or sa décision risque d’être décisive, car elle pourrait permettre ou non de rassembler les neuf Etats membres nécessaires à la mise en oeuvre d’une coopération renforcée. Alors que le Parlement belge avait été le premier, en juillet 2004, à adopter une loi en faveur d’une taxe européenne sur les transactions financières internationales, la Belgique sera-t-elle treize ans plus tard son fossoyeur ?

De la taxe Tobin à la TTF européenne

L’idée de taxer les transactions financières internationales fut initialement proposée par le Nobel d’économie James Tobin, qui proposa au début des années 1970 de taxer les transactions de change à un taux faible et uniforme pour alimenter les recettes des banques centrales, à une époque où l’abolition du système de Bretton Woods avait provoqué de fortes fluctuations des taux de change. Cette idée fut reprise et élargie à la fin des années 1990 par les ONG et le mouvement citoyen ATTAC (Association pour une taxation des transactions financières pour l’aide aux citoyens), en vue de promouvoir une taxe instaurée à l’échelle mondiale sur toutes les transactions financières internationales – non seulement les échanges de devises, mais aussi les actions, obligations et produits dérivés. Une telle taxe de 0,1% appliquée uniformément sur toutes les transactions financières internationales aurait pour double effet de pénaliser les allers-retours spéculatifs à court terme sans freiner les investissements productifs à long terme, tout en dégageant chaque année un produit fiscal de plusieurs centaines de milliards d’euros pour financer les objectifs de développement durable.

Initialement, seuls quelques rares pays avaient soutenu cette idée, comme le Parlement belge, qui avait été le premier à voter en juillet 2004 une loi en faveur d’une taxe à taux variable sur les transactions de change, en conditionnant sa mise en oeuvre à l’accord des autres Etats membres de la zone euro. Toutefois, l’impact de la crise financière de 2008 sur les recettes publiques des Etats a progressivement redonné vie à cette mesure en Europe. En juin 2011, la Commission européenne a ainsi proposé l’intronisation d’une taxe européenne sur les actions, les obligations et les produits dérivés sur actions et obligations, ainsi qu’éventuellement sur les échanges de devises. Le taux proposé est de 0,1% pour les actions et obligations et de 0,01% pour les produits dérivés, ce qui permettrait selon les estimations de la Commission de mobiliser 31,5 milliards d’euros par an (et même 54 milliards si la taxe incluait les transactions sur les devises, option toutefois directement écartée par les Etats membres). C’est cette proposition, soutenue par l’axe franco-allemand, qui a été discutée depuis 2012 par une dizaine d’Etats membres.

Le syndrome du gruyère

Au cours des cinq années de négociation sur les contours de la taxe, de nombreuses exemptions ont été concédées par les Etats membres soumis à une forte pression des lobbies financiers, farouchement opposés à l’idée d’une telle taxe. Le compromis qui en est ressorti exclut ainsi du champ d’application de la taxe plusieurs types d’acteurs et de transactions, comme les entreprises dont les transactions financières représentent moins de la moitié du chiffre d’affaires annuel, les transactions concernant la dette publique ou encore les obligations. Le nombre d’exemptions concédées est tel que le ministre allemand des Finances, Wolfgang Schäuble, a qualifié de « gruyère » la proposition de compromis finalement arrêté le 20 mars dernier. Ce faisant, il mettait en garde la Belgique et la Slovaquie, qui revendiquaient de nouvelles exemptions, en leur faisant porter la responsabilité d’un éventuel échec lors de la réunion finale prévue en mai 2017. La Slovénie, de son côté, a mis son soutien en suspens, mais pour des raisons inverses, puisque sa critique porte sur le nombre excessif d’exemptions concédées à ses yeux.

Depuis lors, la Slovaquie a annoncé qu’elle rejoignait les sept Etats membres ayant d’emblée donné leur accord. Huit Etats membres sur les neuf nécessaires à la mise en oeuvre d’une coopération renforcée ont dès lors donné leur feu vert. Restent la Slovénie, qui souhaiterait un projet plus ambitieux, et la Belgique, qui revendique une exemption complète des fonds de pension du champ d’application de la taxe. La Belgique pourrait dès lors, en cas de refus, devenir le principal fossoyeur de la taxe européenne sur les transactions financières. Une position de repli est toutefois possible, puisque l’ultimatum posé permet à la Belgique d’exempter seule ses fonds de pension du champ d’application de la taxe si elle le souhaite – ce qui contribuerait toutefois à exacerber le « syndrome du gruyère » dont le projet de taxe est déjà victime. Or ce syndrome n’est pas sans conséquence : l’efficacité d’une telle taxe dépend précisément de son caractère uniforme, pour éviter de multiplier les échappatoires susceptibles de la vider de sa substance.

Des critiques infondées

Au sein du gouvernement belge, le ministre des Finances Van Overtveldt n’a jamais caché son opposition de principe à l’instauration d’une taxe sur les transactions financières internationales, arguant qu’elle aurait un impact négatif sur l’économie réelle. Un argument étonnant, quand on sait que la faiblesse des taux prévus (0,1% ou 0,01% selon les transactions) n’affecte que marginalement les transactions à long terme bénéfiques à l’économie réelle, mais touche davantage les opérations spéculatives basées sur une multitude d’opérations à court terme. Or c’est précisément la spéculation à court terme qui représente une source de risque pour l’économie réelle, comme l’a démontré la crise financière de 2008.

Ce raisonnement s’applique d’ailleurs également à la demande d’exempter les fonds de pension du champ d’application de la taxe. Etant donné que la taxe est payée à chaque transaction, elle pénalise la spéculation à court terme plutôt que l’investissement à long terme. Les fonds de pension sont dès lors incités à investir à plus long terme, ce qui est non seulement bénéfique pour l’économie réelle, mais représente également une forme de garantie pour les pensionnés – comme l’a démontré a contrario la crise financière de 2008 qui a fait perdre aux fonds de pension 19% de leur valeur, et donc des moyens disponibles pour les pensionnés.

Une autre critique, notamment adressée par le ministre de la Coopération au développement Alexander De Croo, est qu’une taxe seulement appliquée dans une partie de l’Union européenne entraînerait une fuite des capitaux vers les Etats membres qui ne l’appliquent pas. Pourtant, la proposition sur la table se fonde sur la conjonction des principes de résidence (d’une au moins des deux parties à la transaction) et d’émission (lieu d’émission du titre concerné), qui vise précisément à empêcher que la taxe soit contournée par la délocalisation des activités de trading. C’est d’ailleurs ce qui a motivé le courroux du Royaume-Uni et du Luxembourg, qui refusaient d’être indirectement concernés par une taxe qu’ils n’avaient pas décidé d’appliquer. Le fait que les dix Etats membres concernés représentent 90% du PIB de la zone euro implique par ailleurs que le secteur financier ne pourrait pas se permettre économiquement de fuir ce territoire dans le seul but d’éviter la taxe.

Par contre, il est exact de craindre que le « syndrome du gruyère » engendré par les nombreuses exemptions offre des opportunités d’échappatoires aux opérateurs financiers. C’est pourquoi l’estimation du produit généré par le projet de taxe issu du compromis du 20 mars dernier s’élève désormais à 22 milliards d’euros, soit moins de la moitié de l’estimation maximale du projet initialement soumis par la Commission européenne en 2011. Le fait de différencier les taux appliqués aux actions et obligations d’une part (à 0,1%) et aux produits dérivés d’autre part (0,01%) représente en outre un incitant à privilégier les seconds plutôt que les premières – mais les trois-quarts des revenus escomptés proviennent néanmoins de la taxation des produits dérivés. Enfin, le projet de taxe européenne n’a en réalité pas grand-chose à voir avec la taxe proposée dans les années 1970 par James Tobin, puisque ce dernier proposait de taxer les transactions de change, alors que la taxe européenne vise la taxation des transactions boursières.

Le projet sur la table est donc imparfait. Il n’en représente pas moins une première étape concrète susceptible d’être élargie à davantage de pays et de transactions à l’avenir. Il permettrait par ailleurs de combler partiellement le fossé qui s’est creusé entre l’Union européenne et ses citoyens, qui demandent majoritairement plus de régulation financière et de justice fiscale. Il représenterait en outre une première expérience de taxation européenne, étape indispensable pour permettre à l’UE de disposer de recettes propres pour financer des investissements communautaires. Il démontrerait enfin que des décisions européennes sont possibles sans l’accord de l’unanimité de ses membres – principe qui représente un puissant facteur de paralysie de l’Europe fiscale et sociale et qui nourrit l’euroscepticisme.

Par contre, refuser sa mise en oeuvre signifierait sans doute son enterrement définitif. La Belgique, dont la décision s’avère décisive, porterait dès lors une lourde responsabilité en cas d’échec, alors que son Premier ministre, Charles Michel, déclarait lui-même à la tribune du Sommet des Nations Unies de septembre 2016 à New York : « La Belgique, avec dix autres pays de l’Union européenne, souhaite élaborer un système pour taxer les transactions financières. Nous devons réussir à lever les obstacles techniques et politiques. C’est une question d’élémentaire équité. »

(1) Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, France, Grèce, Italie, Portugal, Slovaquie et Slovénie.