« Le manque d’efficacité du système de retour de l’UE encourage la migration irrégulière »

« Le manque d’efficacité du système de retour de l’UE encourage la migration irrégulière ». C’est l’un des constats d’un rapport dévoilé lundi par la Cour des comptes européenne. Celle-ci y explique les résultats de son audit des actions de l’UE en matière de coopération avec les États tiers (hors UE) en vue du retour et de la réadmission de migrants n’ayant pas obtenu un titre de séjour sur le sol européen.

Les auditeurs dressent un tableau interpellant de la situation sur la période 2015-2020: si « l’action de l’UE est pertinente, les résultats sont en réalité limités », a résumé devant la presse Leo Brincat, responsable du rapport. Or, « c’est également bien connu des migrants, que les retours ne sont pas efficaces », pointe le Maltais.

Environ un demi-million de personnes reçoivent chaque année l’ordre de quitter le territoire de l’Union, mais moins d’un tiers de ce groupe (29%) rentre effectivement dans son pays d’origine hors-UE, et cette part tombe même à 20% si l’on ne considère que les pays hors du continent européen (la Turquie étant comprise dans le « continent européen »). Et ce, malgré les accords de réadmission existant (juridiquement contraignants, au nombre de 18 au niveau de l’UE), les arrangements (juridiquement non contraignants) ou les négociations qui sont en cours avec les principaux pays d’origine dont les ressortissants restent irrégulièrement dans l’UE.

Peu d’accords de réadmission

La Cour des comptes observe que la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) ont « peu progressé » ces dernières années en ce qui concerne la conclusion d’accords de réadmission. La faute entre autres à des problèmes de longue date dont l’UE n’a pas tiré les leçons, notent les auditeurs. Ils pointent spécifiquement la clause relative aux ressortissants de pays tiers. Elle permet de renvoyer vers le pays partenaire des personnes qui n’ont fait que transiter dans ce pays. L’UE insiste pour inclure une telle clause, par défaut, mais elle freine de nombreux pays tiers et bloque les négociations.

« Les arrangements, moins formels, fonctionnent mieux, car ils donnent davantage de flexibilité aux parties », commente Leo Brincat. Les auditeurs recommandent d’ailleurs de privilégier une approche plus souple, et aussi de permettre de passer à des négociations en vue d’un arrangement s’il y a blocage sur un accord de réadmission. Actuellement, les mandats officiels de négociation octroyés à la Commission ne le permettent pas.

Les autres recommandations-clés des auditeurs ont trait aux synergies avec les États membres principalement concernés, qui sont actuellement manquantes, mais aussi aux leviers que les instances européennes peuvent utiliser pour pousser un État tiers à respecter ses engagements de réadmission. Dans la pratique, même si un pays s’est engagé, il peut facilement freiner des quatre fers quand il s’agit de délivrer les documents de voyage nécessaires au retour d’un ressortissant.

La Commission doit avoir sa propre boite à outils

« Il est important pour la Commission de développer sa propre boite à outils de leviers potentiels, pas seulement positifs ou négatifs (…) Il faut que ce soit un mélange de carotte et de bâton », résume Leo Brincat. Le code des visas récemment révisé est pour l’UE un outil intéressant à utiliser, notent les auditeurs. C’est d’ailleurs le seul outil qui « a donné des résultats tangibles », selon leur analyse. Le nouveau code des visas fournit « un mécanisme et des outils pour évaluer régulièrement la coopération des pays tiers en matière de réadmission et la stimuler ».

En matière de synergie, l’Union a parfois manqué de parler d’une seule et même voix, oubliant d’associer automatiquement les Etats membres principalement concernés par la population migrante. Si bien qu’il apparaisse parfois plus facile et plus bénéfique aux pays extérieurs de s’engager dans des discussions bilatérales avec un Etat, notent les auditeurs. Si l’UE veut être efficace, elle doit associer les Etats membres de manière à proposer au pays tiers un paquet de mesures incitatives cohérent et complet, ressort-il du rapport.

Autre point crucial à améliorer: la collecte de données uniformisées et complètes à travers les 27, pour pouvoir suivre statistiquement la politique de retour et l’efficacité de celle-ci.

Un soutien logistique aux retours

A noter que les décisions de retour sont de la compétence des Etats membres. L’UE offre en revanche un soutien logistique au retour, via son agence Frontex, finance des aides à la réintégration sur place et donne un cadre aux réadmissions via les « accords de réadmission » avec des pays tiers, ou plus récemment des arrangements pratiques, plus souples. Des ARUE (accords de réadmission de l’UE) existent par exemple avec la Turquie, la Biélorussie, le Pakistan ou encore l’Albanie et la Serbie.

L’audit s’est concentré sur les pays d’origine (hors Syrie) dont les ressortissants sont les plus nombreux à rester en situation irrégulière dans l’UE après un ordre de quitter le territoire. L’Afghanistan arrive en premier avec une moyenne annuelle de plus de 25.000 personnes dans ce cas. Il est suivi de la Syrie. Mais le Maroc, le Pakistan, l’Irak et l’Algérie sont aussi les pays d’origine de plus de 10.000 migrants non renvoyés chaque année. Dans certains cas (Maroc, Algérie), cela fait près de 20 ans que la Commission a reçu mandat du Conseil (Etats membres) pour négocier un accord UE de réadmission. Dans le cas du Maroc, les négociations ont été suspendues durant plusieurs années, ce qui montre, pointe le rapport, que la volonté politique de l’autre partie reste un facteur déterminant dans le processus. L’Algérie a quant à elle préféré privilégier des contacts bilatéraux avec des Etats membres.