«Les réformes fiscales sont souvent moins ambitieuses qu’annoncé»

Une première version était prête à l’été 2022, déjà. Rejetée vigoureusement par les libéraux francophones, le ministre Vincent Van Peteghem (CD&V) avait été forcé de revoir sa copie. Elle avait été réintroduite quelques mois plus tard, en octobre. Mais ce n’était pas le moment. On disait alors qu’elle pourrait aboutir en décembre, puis en mars 2023. Les dilemmes avaient subsisté. Nouvelle échéance: le 21 juillet pour une version moins ambitieuse. Mais les divergences d’opinions ont eu raison de la réforme fiscale. Le gouvernement se contentera de préparer le terrain pour le prochain exécutif. Pour Simon Watteyne, cet échec n’a rien d’étonnant. Car ce sont souvent des chocs extérieurs qui permettent les plus importantes avancées en matière de fiscalité, affirme l’historien, auteur d’une étude sur le sujet.

On ne s’est jamais mis d’accord sur ce que devait être la justice fiscale et on ne se mettra jamais d’accord.

Comment l’échec de la réforme fiscale s’explique-t-il au regard de l’histoire?

Cette issue ne m’étonne pas. Dans l’histoire, les réformes fiscales, réussies ou ratées, ont souvent mis en avant les grandes oppositions entre les différents partis: les catholiques et les libéraux au XIXe siècle, auxquels les socialistes se sont ajoutés au XXe. D’ailleurs, les grandes réformes avancent souvent de belles idées avant leur mise en œuvre, mais après des négociations et des combats politiques qui perdurent, le projet adopté est beaucoup moins ambitieux que prévu.

Ainsi en est-il, par exemple, de la réforme fiscale de 1962?

Oui. Pour le coup, c’est l’une des plus importantes réformes fiscales en Belgique: elle a mis en place l’impôt sur les personnes morales et sur le revenu des personnes physiques. Pourtant, elle a fait rouspéter les socialistes et les sociaux-chrétiens, qui étaient au gouvernement, mais aussi les communistes et les libéraux, dans l’opposition. Personne n’en voulait et personne n’en a revendiqué la paternité, parce que tous les partis ont dû faire des compromis sur certains de ses points essentiels. Finalement, cette réforme a essentiellement simplifié le système fiscal d’alors, mais en aucun cas la charge fiscale n’a augmenté, ce qui était essentiel pour tous les partis. Lors des négociations, les socialistes réclamaient la levée du secret bancaire ainsi qu’un impôt sur le patrimoine ; les catholiques n’en voulaient pas et souhaitaient détaxer davantage les plus-values. Dans l’opposition, les libéraux revendiquaient une diminution réelle de l’impôt tandis que les communistes aspiraient à un cadastre des fortunes et à la levée du secret bancaire. Sur ces points, aucun accord n’a été trouvé. Bref, beaucoup de compromis et peu d’avancées sur les grandes questions de justice fiscale. C’est ce qu’on observe à nouveau en 2023, lorsqu’on parle de faire basculer une fiscalité trop importante sur les revenus du travail vers une imposition sur les revenus du patrimoine et les revenus financiers, avec toujours une large opposition des libéraux.

Quelles sont les conditions nécessaires pour qu’une réforme fiscale aboutisse?

L’histoire de la Belgique montre que ce sont les événements extérieurs au contexte politique direct qui rendent possibles de grandes réformes fiscales. Pas forcément les guerres, même si les deux conflits mondiaux du XXe siècle ont entraîné les plus importants changements. La grande dépression de la fin des années 1930 a joué un certain rôle aussi dans les glissements de fiscalité, comme la crise monétaire qui a suivi la Première Guerre mondiale. Au XIXe siècle, a contrario, la Belgique n’a connu ni guerre ni grande réforme fiscale. C’est assez fascinant d’observer que dans un système politique encore majoritaire, les catholiques ou les libéraux seuls au pouvoir ne parviennent pas à voter de réformes fiscales. Ce n’est donc pas le système politique à la proportionnelle qui explique la difficulté de modifier la fiscalité en Belgique.

Pourquoi un parti seul au pouvoir ne parvient-il pas à réformer la fiscalité?

La Belgique s’est mise dans le piège du suffrage censitaire qui lie toute réforme fiscale à une réforme électorale. Puisque si vous touchez à la taxation, dès lors que seuls ceux qui paient un certain niveau d’impôt votent, vous modifiez potentiellement le nombre des électeurs. Au XIXe siècle, ils ne représentent que 1% à 2% de la population. Les catholiques et les libéraux ont vite compris qu’en modifiant le système fiscal, ils pouvaient soit toucher aux électeurs du camp adverse soit ajouter des électeurs à leur propre camp. En outre, au XIXe siècle, aucun événement économique – comme un déficit budgétaire catastrophique – ne nécessitait une réforme majeure de la fiscalité.

Est-ce aussi pour cette raison que le taux d’imposition progressif a si tardivement été mis en œuvre en Belgique?

Oui. La Belgique est d’ailleurs, parmi les pays industrialisés, celui qui a adopté le plus tardivement l’impôt progressif. Cela s’est produit en 1919, lors de la deuxième plus importante réforme fiscale dans l’histoire du pays. Cela s’explique, d’une part, par le suffrage censitaire et, d’autre part, par la mainmise des conservateurs sur le pouvoir politique: au XIXe, les catholiques règnent en maîtres sur la Belgique ; ils occupent seuls le pouvoir entre 1884 et 1914, sans jamais être menacés par les libéraux ni par les socialistes, qui arrivent avec cette idée de justice fiscale au travers de la progressivité de l’impôt.

Libéraux et conservateurs redoutaient-ils qu’on ouvre ainsi la boîte de Pandore?

Pour les libéraux et les catholiques conservateurs du XIXe siècle, l’impôt progressif signifiait la fin du capitalisme, le début du nivellement des richesses par le bas. Il y a là un argument idéologique très puissant de la part des représentants de la haute bourgeoisie et de l’aristocratie, encore surreprésentées dans les élites politiques à l’époque. Leur refus s’appuie aussi sur des raisons électorales évidentes, dès lors que les seuls qui seraient concernés par cette taxation revue sont ceux qui peuvent voter. A l’époque, les seuls défenseurs de l’impôt progressif sont quelques libéraux progressistes et les socialistes qui n’accèdent au pouvoir qu’à la fin de la Première Guerre mondiale.

La taxation progressive n’a-t-elle pas tardé, en Belgique, du fait qu’elle a souvent été adoptée par les Etats d’abord pour des raisons budgétaires?

Dans la plupart des pays industrialisés, elle a en effet souvent été adoptée pour des raisons budgétaires plus que pour des raisons morales ou de justice, même si c’est l’argument moral que l’on mobilise pour justifier la décision auprès du public. On l’impose avant tout pour renflouer les budgets militaires, dans un contexte de tensions croissantes entre les grandes puissances à la fin du XIXe siècle. A l’époque, la Belgique se repose sur sa neutralité: elle ne dispose pas d’une armée fort développée, n’est pas confrontée à un budget militaire en explosion, et n’a donc pas de raison de basculer vers un nouveau système fiscal, jusqu’à la Première Guerre mondiale. Mais après 1914-1918, du fait de l’occupation allemande, il faut reconstruire le pays et faire face à une énorme dette publique. On attend beaucoup des réparations allemandes, qui ne viendront pratiquement jamais. Donc, il faut augmenter les impôts pour renflouer les caisses de l’Etat. Voilà pourquoi la progressivité de l’impôt a tellement tardé en Belgique.

Jusque-là, la Belgique pouvait-elle passer pour une sorte de paradis fiscal?

Faute de réforme fiscale au XIXe siècle, le pays se transforme en effet en paradis fiscal au fur et à mesure que les autres Etats réforment leur propre fiscalité: dès la fin du XIXe siècle, la Belgique attire ainsi les grandes fortunes françaises qui placent leurs capitaux dans les banques belges ou dans des banques françaises installées à Bruxelles ou à Anvers. Ce n’est pas que ce soit un choix politique délibéré mais on voit bien que dès que l’on évoque une éventuelle levée du secret bancaire ou une taxation plus forte des revenus des sociétés ou des revenus financiers, d’aucuns relèvent que cela mettrait en danger les grandes fortunes présentes dans le pays. Donc on ne le fait pas.

En 1919, toutefois, une importante réforme fiscale intervient…

Elle établit l’impôt progressif et un début d’imposition proportionnelle sur les revenus financiers. A partir de 1919, on taxera les salaires et les revenus financiers mais il n’y aura pas de levée du secret bancaire. Les revenus financiers ne devront faire l’objet que d’une déclaration obligatoire, sans que l’administration puisse en vérifier la véracité.

Les libéraux et les catholiques conservateurs brandissent régulièrement le concept d’inquisition fiscale. Comment faut-il comprendre cette notion?

Déjà en 1848, cet argument était brandi par ces partis alors qu’il était question d’un impôt de 1% sur les successions en ligne directe. C’est donc essentiellement idéologique. Au XXe siècle, les revenus professionnels sont très facilement contrôlés, donc plus faciles à augmenter. C’est l’inverse pour les revenus financiers. C’est la grande tension du XXe siècle, toujours présente aujourd’hui: les partis de gauche veulent pousser à la hausse la taxation sur les revenus du capital alors que ceux de droite craignent la fuite de ces capitaux et assurent que cette mesure serait inutile parce que les titulaires de ces grandes fortunes peuvent aisément frauder. Les experts de la fiscalité répètent d’ailleurs que de bonnes idées législatives se révèlent parfois mauvaises dans la pratique. Créer un nouvel impôt sur le patrimoine, au nom de la justice fiscale, a certes du sens, mais sur le plan pratique, si l’administration n’a pas les moyens de vérifier l’effectivité de cet impôt, sa tâche sera très difficile. Dans la foulée, une mesure prévue pour rétablir de la justice fiscale se transformera en injustice puisque les honnêtes contribuables déclarent leurs avoirs et sont taxés dessus tandis que les malhonnêtes fraudent. C’est là un argument central pour les catholiques et les libéraux dans les années 1920, lorsqu’ils constatent que deux tiers des fortunes sont fraudées. C’est, pour eux, la preuve qu’il faut revenir en arrière. L’impôt global sera d’ailleurs supprimé en 1930.

On n’a jamais mis le paquet sur l’interventionnisme de l’Etat pour empêcher la fraude.

Il fut un temps où l’impôt était calculé en fonction du nombre de fenêtres visibles dans le logement du contribuable. Comment s’assurer qu’une imposition est juste?

Il n’y a jamais eu une mais des visions de ce que devrait être la justice fiscale. On ne s’est jamais mis d’accord à ce sujet et on ne se mettra jamais d’accord. Les grandes lignes des justices fiscales évoluent de différentes manières au fil du temps. Par exemple, au XXe siècle, tout le monde s’accorde à dire qu’imposer la consommation pèse sur les plus pauvres et qu’il vaut mieux imposer les revenus de façon progressive. Mais quel degré de taxation choisir pour être juste? Après la Première Guerre mondiale, le taux d’imposition se situait entre 1% et 10% en Belgique. Dans les années 1970, il est monté jusqu’à 70%. Maintenant, il ne dépasse plus 50%. Je constate donc que des sociétés estiment qu’un impôt de 70% est juste à une certaine époque, ne l’est plus maintenant et ne l’aurait jamais été au XIXe siècle.

Les fraudes fiscales ont-elles toujours existé?

Il y en a toujours eu. Au XIXe siècle, le ministre libéral des Finances Walthère Frère-Orban voulait taxer les successions en ligne directe et imposer que les déclarations d’héritage se fassent sous serment, avec de grosses amendes à la clé en cas de fausses déclarations. Son administration avait observé une certaine légèreté dans les déclarations d’héritages depuis la suppression du serment, lors de la révolution de 1830. Une autre forme de fraude observée au XIXe siècle consistait, pour certains contribuables, à payer plus d’impôts que demandé pour pouvoir entrer dans la catégorie des électeurs. Des agriculteurs catholiques flamands faisaient ainsi passer leurs chevaux de trait pour des chevaux de luxe, de manière à être plus imposés et, de facto, à devenir électeurs. La fraude sera une constante tout au long du XXe siècle, même si son niveau varie en fonction des réformes et des périodes.

Néanmoins, avec la fin du secret bancaire et l’obligation de transparence imposée aux banques, observe-t-on un recul de la fraude?

Il est très difficile d’évaluer l’évolution des fraudes entre 1923 et 2023 parce qu’il n’y avait pas, à l’époque, de Panama Papers ou autres Lux Leaks. Seuls les ultrariches ont toujours un temps d’avance. Si vous êtes «seulement» riche, ça devient beaucoup plus difficile de frauder. Peut-être que le nombre de fraudeurs diminue mais les montants fraudés ne se réduisent pas pour autant.

Y a-t-il eu des périodes durant lesquelles, en Belgique, tout a été fait pour lutter contre la fraude?

Dans l’histoire belge, on n’a jamais mis le paquet sur l’interventionnisme de l’Etat pour empêcher la fraude, simplement parce qu’on s’est toujours retrouvé face au mur idéologique de l’inquisition fiscale. Mais on sait que quand les moyens de l’administration sont renforcés, certes, il y a encore de la fraude, mais elle est rendue plus compliquée.

C’est ce que l’on a observé lors de l’opération Gutt, après la Seconde Guerre mondiale?

Oui. Cette opération, qui porte le nom du ministre des Finances Camille Gutt, a consisté en une taxation exceptionnelle des patrimoines pour effacer la dette publique héritée de la guerre. Le secret bancaire a été levé: l’autorité a bloqué les comptes bancaires et taxé ce qui s’y trouvait. Les gens devaient déclarer tout ce qu’ils y avaient déposé. Dans ce cas-là, l’administration disposait d’un outil pour appliquer l’impôt sur le patrimoine. Sans cet outil de contrôle, on aurait eu affaire à une fraude très élevée. J’ajoute que le rendement attendu de cette mesure – 50 milliards de francs, soit cinq fois plus que ce que la taxation rapportait en 1939 – s’est confirmé dans les faits. Cet impôt a donc bien fonctionné. L’opération a été acceptée à condition qu’elle ne se reproduise pas. Ce mur idéologique de l’inquisition fiscale existe donc toujours.

Un tel coup politique serait-il encore envisageable aujourd’hui?

Ce serait envisageable. L’opération a fonctionné à l’époque parce qu’il y avait une sorte d’union nationale entre les partis sur ces taxes exceptionnelles. De la même manière, après la Première Guerre mondiale, il y avait déjà eu un impôt exceptionnel frappant jusqu’à 100% les bénéfices des profiteurs de guerre, qui s’étaient enrichis durant le conflit. Pour qu’une opération de ce genre soit un succès, il faudrait un événement semblable qui mettrait tout le monde d’accord. On en a d’ailleurs eu l’exemple avec la crise énergétique, lorsqu’il a été décidé de taxer de manière exceptionnelle les bénéfices enregistrés par les opérateurs d’énergie. L’accentuation de la crise climatique pourrait aussi conduire à la mise en place d’un impôt sur le patrimoine des plus riches, sur lequel tout le monde serait d’accord.

La fiscalité joue alors le rôle de redresseuse de torts?

Oui. Il y a des événements tels qu’ils mettent tout le monde d’accord: imposer à 100% les profiteurs de guerre, qui avaient vendu des armes à l’ennemi, s’est décidé à l’unanimité.

La taxation des héritages est-elle une piste intéressante pour un Etat qui chercherait à remplir ses caisses?

Le problème de cette taxation, c’est qu’elle ne génère pas des rentrées annuelles car elle ne survient qu’une fois dans une vie. C’est donc une perte d’assurance pour les revenus annuels de l’Etat. Par ailleurs, vu que c’est un impôt appliqué une seule fois, il est supposé plus facile à contrôler et à mettre en place, du moins en théorie. Toutefois, à nouveau, on se retrouve face à un mur idéologique qui s’est renforcé ces dernières années: pourquoi faudrait-il être taxé sur un patrimoine que j’ai accumulé, et pour lequel j’ai déjà payé des impôts, lorsque je le transmets à mes enfants? D’autres théoriciens, au contraire, évoquent un monde plus juste dans lequel on abandonnerait cette idée d’héritage aux lignées directes pour transmettre tout le patrimoine accumulé à la collectivité.

Certains pays ont supprimé toute taxation sur l’héritage alors que cette mesure pourrait facilement réduire les inégalités croissantes dans le monde…

On observe, de fait, une grande opposition à la taxation des héritages un peu partout dans le monde. Beaucoup de pays l’ont totalement supprimée, dès la fin du XXe siècle ou au début du XXIe, comme l’Australie et l’Autriche. Cette opposition, construite sur l’idée qu’il s’agirait d’un impôt sur la mort, comme on le dit aux Etats-Unis, monte en puissance. Historiquement, il est pourtant arrivé que certains réclament une taxation beaucoup plus forte sur les héritages: les socialistes belges, par exemple. Depuis le XVIIIe siècle, les points de vue s’affrontent sur le sujet, toujours autour des mêmes arguments d’injustice fiscale et d’interventionnisme de l’Etat trop important. Cette tension entre les individualités, les familles et l’Etat a toujours existé.

L’impôt sur les grandes fortunes est-il voué à rester, chez nous, un monstre du Loch Ness?

C’en est un depuis toujours. Beaucoup de pays ont décidé d’un impôt sur le patrimoine et les fortunes après les années 1950, compris entre 1% et 5 ou 6%. Pas la Belgique. Mais des événements exceptionnels comme des guerres mondiales pourraient permettre la mise en œuvre d’un tel impôt, pour des raisons budgétaires. La pression politique pourrait aussi venir de l’Union européenne – même si c’est peu probable actuellement vu le poids des conservateurs – ou de l’OCDE. On a tout de même instauré un impôt minimal sur les multinationales, ce qui montre que c’est possible.

La fiscalité environnementale est-elle appelée à monter en puissance?

Oui. C’est un des grands chantiers du XXIe siècle, de manière à accommoder justice sociale et environnementale par la fiscalité. De nouvelles formes d’imposition, nourries par tous les débats fiscaux des deux siècles précédents, devraient apparaître.