Jan Jambon à propos de la diplomatie : « Bruxelles reste la marque la plus forte »

La Belgique préside le Conseil de sécurité des Nations unies ce mois-ci et fait partie du « gouvernement mondial » à New York pour la sixième fois depuis deux ans. Mais notre solide réputation internationale est en jeu.

« Notre pays est de plus en plus spectateur à la table des négociations en l’absence d’une position commune », déclare le diplomate François Roux, chef de cabinet du président du Conseil européen Charles Michel.

Le lendemain de l’accord sur le Brexit au Conseil européen d’octobre dernier, la décompression était palpable. La nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, avait invité le Premier ministre belge Charles Michel, la chancelière allemande Angela Merkel, le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez, le président français Emmanuel Macron et le Premier ministre néerlandais Mark Rutte pour un petit-déjeuner. Quelques heures auparavant, ils avaient eu une vive discussion nocturne sur l’éventuelle adhésion de l’Albanie et du nord de la Macédoine à l’UE. « Il n’y a pas de position belge à ce sujet, car nous sommes en affaires courantes », a dû admettre Michel.

Mais même avec un gouvernement en plein exercice, il n’est pas toujours facile pour la Belgique de venir à la table des négociations européennes en adoptant une position belge unanime. François Roux, chef de cabinet du président du Conseil européen Charles Michel depuis décembre 2019 et avant cela représentant permanent de la Belgique auprès de l’UE, considère la complexité belge comme un obstacle majeur. « Les processus sont très compliqués pour arriver à une position belge », explique Roux. « En diplomatie, il est important d’être cohérent et prévisible. Et si, pour des raisons internes à la Belgique, nous perdons cette cohérence et ne sommes plus prévisibles, nous perdrons en efficacité ». Roux s’attend à ce qu’il soit de plus en plus difficile de développer les positions belges à l’avenir. « Et les autres États membres de l’UE ne continueront pas à l’accepter. »

La Représentation permanente de la Belgique auprès de l’UE reflète le système de gouvernement belge. Les régions et les communautés y sont donc représentées. Un Conseil européen est précédé de réunions dans divers groupes de travail avec les cabinets ministériels concernés, les administrations fédérales et régionales. Parfois, plus de cinquante participants sont assis à la table. « Difficile de qualifier ces réunions d’aisées », estiment quelques négociateurs.

Chaque année, 350 réunions sont organisées pour harmoniser les points de vue de tous les acteurs. « La structure institutionnelle de la Belgique rend cette concertation et cette coordination plus importantes que jamais », déclare Theodora Gentzis, directrice générale des Affaires européennes du SPF Affaires étrangères. En tant que diplomate, elle a actuellement une double casquette. Elle remplace également Roux en tant que représentant permanent. « Il n’est pas facile de parvenir à un consensus, mais ces dernières années, nous avons réussi dans la plupart des cas », déclare Gentzis.

Didier Seeuws a une vision hélicoptère la diplomatie belge, dont il a fait partie. Aujourd’hui, Seeuws défend les intérêts des États membres de l’UE en tant que chef d’un groupe de travail sur le Brexit. « Dans le processus européen, les intérêts des États membres doivent déjà être harmonisés entre eux », déclare Seeuws. « Donc, si la Belgique doit le faire à l’avance au niveau interne, cela deviendra compliqué à long terme. Ce que la Belgique doit certainement éviter, c’est d’être obligée de s’abstenir lors d’un débat ou d’un vote ».

Le réseau 5G

Le Premier ministre Yves Leterme (CD&V) avait déjà déclaré en 2008 que la Belgique « se heurtait à ses limites ». Dans l’intervalle, il a été prouvé que cette évaluation était justifiée, déclare aujourd’hui Leterme. « Il s’agissait principalement de l’intérieur, mais par extension, cela s’applique également aux questions internationales. Je pense que la complexité de la Belgique menace l’efficacité de la diplomatie ».

Leterme donne l’exemple de la politique fiscale. « La Belgique doit présenter un programme de stabilité à l’Europe. Chaque partie du gouvernement belge doit faire un effort pour éliminer le déficit. Il devient de plus en plus difficile de conclure des accords à ce sujet dans notre pays. C’est ainsi que l’on crée des problèmes. Ou un autre sujet crucial : la politique climatique. Les efforts de réduction des émissions de CO2 doivent être répartis entre les régions. Notre pays ne parvient pas à trouver un bon accord à ce sujet. Cela nuit à notre crédibilité. Autre chose : le réseau 5G. D’autres pays sont déjà bien plus avancés que nous. Sans accord entre les différents niveaux de gouvernement pour faire avancer ce dossier, les sociétés de télécommunications ne pourront pas installer la ‘5G’. »

L’actuel commissaire européen et ancien ministre des Affaires étrangères Didier Reynders (MR) estime que ça va mal finir. « Lorsque nous avons négocié l’accord commercial entre l’UE et le Canada, toute l’Europe était favorable. Une grande partie de la Belgique l’était aussi. Mais la Wallonie ne voulait pas de cet accord. C’était une preuve de la complexité de notre système. Lorsqu’une région d’un pays européen peut bloquer l’ensemble du processus européen, nous courons des risques ».

Leterme voit une issue. « À un certain moment, une hiérarchie doit entrer en vigueur, où un cabinet fédéral a le dernier mot. Et puis il faut pouvoir forcer les communautés et les régions à participer à un certain scénario. Mais je ne me rends que trop bien compte que c’est du blasphème. À l’égard de la N-VA et de mon propre parti. Mais quand je vois ce qui se passe au niveau international, c’est inévitable. Le peuple a droit à un gouvernement politique qui prend des décisions ».

Les nationalistes flamands voient les choses différemment. « Roux et beaucoup d’autres diplomates fédéraux ne font aucun effort pour que la coopération réussisse », déclare Peter De Roover, chef du groupe N-VA à la Chambre. « Ils sont nostalgiques d’une Belgique capable de mener une politique étrangère unitaire. Les contradictions entre le niveau fédéral et les régions traduisent une réalité. Elles ne sont pas là pour rendre les choses difficiles. Elles sont là parce qu’il y a un point de vue différent. Vous pouvez verser une couche de ciment par-dessus, mais à un moment donné, il commencera à se fissurer. Comment y remédier ? Ignorer la résistance ? Alors vous parlerez peut-être d’une seule voix, mais vous ne laisserez pas les autres voix se faire entendre. »

Les États sont au coeur du droit international. Et les régions sont un concept difficile au sein des institutions supranationales. De Roover le sait aussi. « Mais les régions et les villes ambitieuses tentent de plus en plus de nouer des relations diplomatiques au-delà des canaux traditionnels. (…) La Flandre ne s’engagera réellement dans la diplomatie que lorsqu’elle deviendra un État indépendant, mais nous en sommes encore loin ».

Walmart

L’anecdote suivante d’octobre 2019 illustre le fait que les régions se présentent parfois maladroitement à l’étranger. À Bentonville, dans l’Arkansas, l’ambassadeur belge aux États-Unis, Dirk Wouters, avait organisé une rencontre importante avec le géant américain des supermarchés Walmart. Les activités du groupe dans le monde représentent 500 milliards de dollars. « Je veux mettre les producteurs alimentaires belges en contact avec Walmart ensemble avec les régions », a déclaré Wouters. Après le chocolat et la bière, il voulait aussi d’autres spécialités belges dans les rayons des supermarchés américains. Wouters a facilité la réunion et a donné aux représentants régionaux l’occasion de se présenter.

Le représentant flamand Luc Strybol s’est montré très fier lors de la réunion. Il a joyeusement déclaré aux dirigeants de Walmart qu’il avait rencontré Bill Clinton. Les mots n’ont pas fait grande impression. Clinton est devenu gouverneur puis président par la grâce des Walton, la famille à l’origine de l’empire Walmart.

Initialement, Strybol se montre très reconnaissant. « Sans l’ambassadeur belge, nous ne serions jamais en mesure d’avoir des contacts à ce niveau », a-t-il déclaré. Mais le lendemain de l’entretien au siège de Walmart, Strybol tient un tout autre discours: « En fait, en tant qu’attaché commercial, j’aurais dû aller seul. Son homologue wallon, Yves Dubus de l’Agence wallonne à l’Exportation et aux Investissements étrangers (AWEX), semblait lui aussi frustré. Au cours de la réunion, il avait passé un moment à expliquer qu’il représentait non seulement la Wallonie, mais aussi la Région bruxelloise et même le Grand-Duché de Luxembourg. « Là, on voyait les dirigeants de Walmart froncer les sourcils. Comme si expliquer la structure de l’État belge n’était pas déjà assez difficile, Dubus a aussi essayé d’expliquer aux Américains les endroits où est représentée la Wallonie dans le monde. C’était une situation absurde : des attachés commerciaux régionaux qui exportent les discussions de la Communauté belge à l’étranger au lieu de promouvoir l’exportation des produits belges. »

« Je n’ai jamais été un grand partisan des représentants régionaux », déclare Kris Peeters (CD&V), ministre-président de 2007 à 2014. « Contrairement à certains collègues du gouvernement flamand. La N-VA, en particulier, a voulu insister sur ce point. En revanche, j’ai toujours fait la promotion de Flanders Investment & Trade (FIT). Ils font un bon travail. Vous pouvez exhiber des diamants et du porto, mais pas ces représentants ».

Et Peeters n’est pas le seul ancien ministre-président flamand à avoir de sérieux doutes sur la présentation dispersée. « Je n’ai rien contre le fait que la Flandre, la Wallonie et Bruxelles se profilent au niveau international », déclare Yves Leterme. « Mais les représentants fédéraux et régionaux font plus ou moins la même chose. Il est souvent très difficile de comprendre qui fait quoi. C’est une perte d’efficacité et de crédibilité ».

Flanders House

« Que faire si vous souhaitez promouvoir la bière belge à l’étranger ? En tant que représentant flamand, devez-vous ne pas mentionner l’Orval ? Et en tant qu’attaché wallon, ne pas dire à quel point la Hoegaarden est délicieuse? La Flandre ne devrait pas avoir de présence économique à l’étranger, tout au plus sur le plan culturel », affirment de nombreux diplomates fédéraux.

Mais même là, les régions sont parfois en retard selon les observateurs. « La diplomatie culturelle ne représente rien », déclare un propriétaire de musée ayant des années d’expérience à l’étranger. « Lorsqu’Anne Teresa De Keersmaeker se produit à New York, ils organisent une réception à la Flanders House où ils distribuent de la Stella. Il n’y a pratiquement que des Belges qui viennent. C’est le niveau de notre diplomatie culturelle ».

À New York, le représentant flamand Luc Strybol brosse un tableau différent.  » FIT (Flandres Investmend and Trade) et l’Algemene Afvaardiging van de Vlaamse Regering Représentation générale du gouvernement flamand (AAVR) sont actives aux États-Unis, où elles organisent beaucoup de beaux événements. »

Depuis 2009, le gouvernement flamand loue un espace pour la Flanders House dans le prestigieux New York Times Building à Manhattan. Le loyer s’élève à 500.000 dollars par an. « En tant que Flamand à New York, c’est agréable de pouvoir assister à une représentation intime de Scala ou d’un artiste belge à la Flanders House au trente-huitième étage », déclare un Flamand qui a vécu et travaillé dans la ville pendant plusieurs années. « Ils organisent également régulièrement un quiz pour les Flamands. Un diplomate déclare : « La Flanders House est probablement le centre culturel le plus cher de Flandre. Mais leurs activités ne plaisent guère aux Américains. Quand on y est, on voit souvent des touristes flamands monter à l’étage pour profiter de la vue fantastique. Ils économisent les vingt dollars demandés pour admirer la vue depuis l’Empire State Building ».

Belgium or Flanders

Lorsque Hugo Schiltz, en tant que ministre flamand, a commencé à vendre la Flandre dans le reste de l’Europe au début des années 80, les ricanements se sont multipliés. Une véritable politique étrangère a résulté de l’accord de Saint-Michel de 1993, qui stipule que la Flandre peut également défendre les matières régionales et communautaires à l’étranger pour lesquelles elle est compétente dans son pays. Au départ, il y a eu une certaine résistance à cette diplomatie régionale. « Mais un bon diplomate s’adapte », déclare Peter Van Kemseke, diplomate et professeur d’études européennes. « Si la Belgique change, notre tâche changera aussi. Il y avait une délimitation claire des compétences, mais il y avait aussi une coopération structurelle par le biais d’accords. Les diplomates fédéraux jouent un rôle de coordination », explique Van Kemseke. « À l’étranger, la Belgique est toujours plus connue que la Flandre ou les autres régions. »

L’ancien ministre des Affaires étrangères Willy Claes n’est pas friand de diplomatie régionale. « J’aime rappeler la Convention de Vienne (1961), qui a établi une série de règles pour la diplomatie. Je respecte les agents commerciaux régionaux, mais ils ne bénéficient pas de la protection diplomatique. Et ils devront toujours faire appel aux diplomates nationaux ».

Dans de nombreux endroits du monde, cependant, la coopération se déroule assez bien. « À La Haye, nous travaillons bien avec nos collègues flamands et wallons », déclare l’ambassadeur belge aux Pays-Bas, Dirk Achten. « Je suis très heureux qu’ils soient ici, car nous sommes une ambassade relativement petite. Ils sont complémentaires et prennent en charge de nombreuses questions transfrontalières ».

En tant que ministre-président du gouvernement flamand chargé de la politique étrangère, Geert Bourgeois a développé la diplomatie flamande. En 2019, Bourgeois a ouvert une délégation générale du gouvernement flamand à Rome. C’était le douzième poste diplomatique pour la Flandre. Les autres missions sont Bruxelles (avec l’UE), La Haye, Berlin, Paris, Londres, Vienne, Madrid, Varsovie, Genève (ONU), Pretoria et New York. « C’est une expansion importante du réseau diplomatique flamand qui, en plus des délégations générales, comprend plus de cent missions de la FIT et Visit Flanders », a déclaré Bourgeois.

Aujourd’hui, Jan Jambon (N-VA), en tant que ministre-président flamand, est également responsable des affaires étrangères. Il est frappant que ce soit la même dénomination que pour le portefeuille fédéral. Jambon veut faire connaître la Flandre à l’étranger. « Il veut aller plus loin que son prédécesseur », confient des initiés. Il a trouvé un allié en la personne de son homologue wallon Elio Di Rupo (PS). Lors d’une conférence de presse en octobre 2019, ils ont annoncé qu’ils voulaient plus de Flandre et plus de Wallonie en dehors des frontières régionales. Et pour cela, ils veulent faire plus souvent appel à des diplomates fédéraux.

Jambon a également des projets internationaux avec une autre de ses compétences fortement contestées : la culture. Il l’a dit lors d’une mission économique en Chine à la fin de l’année dernière. « Je vois des possibilités de combiner la culture et l’étranger », déclare Jambon. « D’une part, pour mettre les étrangers en contact avec nos institutions culturelles, grandes et petites. D’autre part, pour offrir un ‘forum international’ à nos entreprises. »

Il est frappant de constater que le ministre-président adopte un ton complètement différent à l’étranger qu’à l’intérieur des frontières flamandes. À Shanghai, il admet qu’une mission économique belge offre beaucoup plus d’opportunités qu’une mission sous le drapeau flamand. « Nous effectuons souvent des missions économiques de notre propre chef », déclare le ministre-président flamand. « Le commerce extérieur est une compétence exclusive des régions. Mais il est vrai que dans un certain nombre de cultures, notamment en Chine, une carte de visite de la famille royale ouvre de nombreuses portes qui sont moins faciles à ouvrir au niveau de la région. La princesse Astrid joue un rôle crucial lors des missions économiques ».

À la question de savoir ce qui se vend le mieux à l’étranger, en Belgique ou en Flandre, Jambon a une réponse surprenante. « Je pense qu’il ne faut pas s’y tromper : la marque la plus forte est Bruxelles », déclare le ministre-président. « Tout le reste est moins pertinent. Je pense que nous ne vendons pas tellement la Flandre, que la technologie flamande et le savoir-faire flamand ». Lors d’une réunion avec les ministres belges, le vice-président chinois Wang Qishan a également souligné l’importance de Bruxelles en tant que capitale européenne. Une réunion que Jambon ne pourra probablement jamais avoir en tant que ministre-président sans une princesse et/ou un ministre fédéral. Même le titre de gouverneur représente plus pour les Chinois. Cela fait rire Jambon. « Il y a tout de même président dans mon titre. »

Un jour, durant une mission économique, un officier public chinois écoutait patiemment l’exposé d’un ministre fédéral et de plusieurs collègues des gouvernements régionaux. « Bienvenue à Shanghai avec ses 24 millions d’habitants. En tant que maire, c’est moi le patron ici », a-t-il rétorqué, caustique.