Comment rendre la justice financière enfin efficace

Pourquoi la justice financière n’est-elle pas plus efficace ? Une exception, le dossier HSBC ? Le procureur général Johan Delmulle vient de lancer un appel impératif aux politiques. Sera-t-il enfin écouté ? Cela fait près de vingt-cinq ans que les magistrats financiers réclament de vrais moyens…

Une transaction pénale record, conclue début août dernier par le parquet général de Bruxelles avec la banque HSBC-Genève, poursuivie pour avoir permis à 2 500 clients belges fortunés de planquer six milliards de dollars pour échapper au fisc. Puis, ce 2 septembre, une mercuriale pressante, voire impérieuse du procureur général (PG) Johan Delmulle à l’égard du politique sur les moyens qu’il faut octroyer d’urgence aux enquêtes financières. Moins d’un mois sépare ces deux événements, indubitablement liés. D’un côté, un mégadossier financier enfin abouti, avec un beau pactole pour l’Etat ; de l’autre, la pression du plus haut représentant du ministère public dans son discours de rentrée. On peut y voir un momentum, pour reprendre un terme à la mode. D’autant que les négociations gouvernementales au niveau fédéral doivent encore démarrer. Il y a là une réelle opportunité. Sera-t-elle la bonne ? Il y a déjà eu tant d’autres momentums pour la justice financière, depuis un quart de siècle… Mais, dans le monde judiciaire, l’espoir fait vivre.

Voilà des années que les magistrats se plaignent de leur sort, descendent dans la rue et menacent même – par la voix du premier président de la Cour de cassation ! – de saisir la justice européenne pour dénoncer le non-respect, par le ministre de la Justice, du cadre judiciaire fixé par la loi. Le gouvernement se justifie en avançant des contraintes budgétaires. Mais, en donnant à la justice financière les moyens de fonctionner efficacement et de rapporter plusieurs centaines de millions d’euros, voire plus, chaque année aux caisses de l’Etat, la question budgétaire ne serait-elle pas réglée ?

Le temps, principal ennemi

Si la transaction pénale est avalisée par la Chambre du conseil, qui statuera le 3 octobre, le seul dossier HSBC aura permis de récupérer près de 300 millions d’euros. Cette affaire, consécutive au SwissLeaks (1), est certes exceptionnelle. Mais imaginez le bénéfice total si tous les dossiers Eco-Fin aboutissaient de cette manière, via une transaction ou devant un juge du fond, sans atteindre la prescription ni dépasser le délai raisonnable. Bien sûr, pour éviter une désagréable impression de justice à deux vitesses, on préférerait voir tous les grands fraudeurs comparaître devant un tribunal. Mais les condamnations sont rares. Or, si elle permet d’échapper à un procès, la transaction pénale est une solution pragmatique au problème du temps qui est, nous confie un magistrat expert dans ces affaires,  » le principal ennemi de la justice en matière financière « .

Dans sa mercuriale, Johan Delmulle ne s’y est pas trompé. Quasi toutes ses propositions visent à lutter contre le temps. C’est, en effet, pour mieux vaincre cet adversaire fort bien exploité par la défense des délinquants en col blanc, qu’il avance la proposition phare de supprimer la chambre du conseil. Ce n’est pas la première fois qu’il l’évoque, mais, cette fois, il insiste lourdement. Et justifie : les délais au sein de cette juridiction pour fixer le règlement de la procédure et renvoyer ou non un inculpé devant un tribunal, en particulier dans les dossiers financiers, sont inacceptables.

Des juges financiers spécialisés

Pour lui, à l’issue de l’instruction, le ministère public devrait décider lui-même, comme il le fait déjà à la fin d’une information judiciaire ouverte par le parquet, de procéder soit à la citation directe devant un tribunal, soit au traitement extrajudiciaire (transaction, médiation…), soit au classement sans suite de l’affaire. Aucun recours possible, sauf dans le cas d’un classement, si la personne lésée demande au procureur du roi de revoir sa décision. Johan Delmulle demande aussi que la prescription ne coure que pendant la phase de l’instruction ou de l’information judiciaire, mais plus à partir de la saisine d’un tribunal du fond. Enfin, le PG de Bruxelles suggère qu’on désigne des juges d’instruction spécialisés en matière fiscale, financière et sociale, qui puissent traiter en priorité les dossiers relevant de leur spécialité.

Actuellement, quelques juges d’instruction sont dédiés aux affaires Eco-Fin (ils sont trois au palais de Bruxelles, où le nombre de dossiers financiers est le plus élevé, mais, dans d’autres arrondissements, il n’y en a pas). Ils sont susceptibles de faire des gardes le week-end et la nuit, comme tous leurs collègues instructeurs, et donc d’hériter, en fonction des descentes qu’ils feront sur un lieu de crime, de dossiers de droit commun qui  » parasiteront  » et retarderont inévitablement leurs enquêtes financières.

« Les Sept mercenaires » de Genève

En réalité, la sortie de Johan Delmulle de ce 2 septembre n’a rien de bien original. Ses recommandations sont brandies depuis belle lurette par nombre de magistrats. Cela fait même près de vingt-cinq ans que les juges financiers demandent qu’on leur donne les moyens de travailler. S’il fallait donner une date au début de leur bronca, ce serait le 1er octobre 1996. Ce jour-là, réunis dans la capitale du secret bancaire, à l’initiative du journaliste français Denis Robert (révélateur de l’affaire Clearstream), sept juges européens anticorruption ont décidé, comme  » Les Sept mercenaires « , de se lever et de se battre contre les pilleurs de l’Etat. Ils lancent le célèbre Appel de Genève.

Parmi eux, un Français, deux Italiens, deux Espagnols, un Suisse et le Belge Benoît Dejemeppe, alors procureur du roi de Bruxelles, ancien juge d’instruction financier. Pas de Luxembourgeois… Dans leur appel, les sept constatent :  » A l’heure des réseaux informatiques, du modem et du fax, l’argent d’origine frauduleuse peut circuler à grande vitesse d’un compte à l’autre, d’un paradis fiscal à l’autre, sous couvert de sociétés offshore anonymes, contrôlées par de respectables fiduciaires généreusement appointées. Cet argent est ensuite placé ou investi hors de tout contrôle. L’impunité est aujourd’hui quasi assurée aux fraudeurs.  » Leur demande principale : la libre circulation des informations entre juges européens.

Eurojust : de l’huile dans les rouages

Dans le monde judiciaire et politique, ce fut un coup de tonnerre.  » Cela n’a pas été facile pour Denis Robert de trouver des magistrats qui acceptent de s’exposer ainsi, se souvient Benoît Dejemeppe, aujourd’hui conseiller à la Cour de cassation. Les juges étaient plutôt frileux. Nous savions que nous risquions des problèmes disciplinaires. Mais nous avons bénéficié d’une médiatisation inattendue.  » Il y avait un réel ras-le-bol chez les juges financiers qui voulaient simplement qu’on les laisse bosser en leur donnant les moyens de le faire.

Exemple essentiel : les commissions rogatoires. A l’époque, ces demandes d’entraide d’un juge vers un confrère étranger prenaient un temps insensé. Jusqu’à deux ans avec la Suisse. Conséquence : dans un dossier, dès qu’un circuit financier traversait une frontière, l’issue de l’enquête était compromise. S’il passait par un paradis fiscal, ce n’était plus la peine d’en parler.  » L’Appel a servi de déclencheur, explique Benoît Dejemeppe. Il y a eu des points positifs : le mandat d’arrêt européen, Eurojust – cet embryon d’espace judiciaire européen qui met de l’huile dans les rouages des enquêtes internationales. Et, surtout, les commissions rogatoires n’ont plus dépendu des ministères de la Justice, plus soucieux de préserver les Etats lorsqu’une enquête mettait leurs intérêts en jeu.  »

Collaboration suisse médiocre

Cet été, dans Le Nouvel Obs, deux des sept de l’Appel de Genève et le juge d’instruction bruxellois Michel Claise ont dressé le bilan de la lutte contre la criminalité financière depuis 1996. Leur inventaire est peu encourageant.  » La justice occupe une place qu’on n’aurait pas imaginée il y a trente ans, disent-ils. Cela n’empêche pourtant pas l’argent sale d’être partout.  » Encore et toujours. Les commissions rogatoires sont devenues plus rapides, mais il subsiste des résistances en Europe. D’autres magistrats nous l’ont confirmé. S’il s’agit d’un dossier fiscal ou si une banque est impliquée, il faut s’attendre à un refus des autorités suisses.  » On doit éviter de mettre le mot « fiscal » dans la demande, sinon c’est cuit « , nous confie l’un d’eux. Il reste d’autres points noirs comme le Liechtenstein, les îles anglo- normandes…

En Belgique, l’Appel de Genève est tombé en pleine affaire Dutroux. Les priorités des politiques et des magistrats étaient alors à mille lieues d’en découdre avec les fraudeurs et les criminels financiers. Au sein de l’ex-gendarmerie de Bruxelles, une section de recherche, la 3e SRC, avait pourtant acquis une fameuse réputation en la matière. Mais, en 1996, la majorité de ses hommes a été dépêchée à Neufchâteau. Puis, la section a été démantelée lors de la réforme des polices.

Les 108 promesses

A l’époque, les dossiers  » Fin  » ne manquaient pas, ni les mégadossiers : KB Lux, Qfie, sociétés de liquidités. Une quinzaine de banques étaient impliquées dans ces circuits de fraude et de blanchiment. Le manque à gagner pour l’Etat : plus de 1,5 milliard d’euros. Mais les enquêtes vont piétiner, tourner au fiasco. Au point qu’en 2008, finalement, une commission parlementaire spéciale s’est penchée sur les dysfonctionnements qui entravent la justice et le fisc dans ces dossiers financiers. Après des dizaines d’auditions d’enquêteurs du fisc, de policiers, de magistrats, d’experts, de responsables, de ministres, elle accouchera, à l’unanimité des partis démocratiques (sauf la N-VA, qui s’abstient), d’un catalogue de 108 recommandations hardies, prometteur pour les limiers fiscaux et judiciaires.

Pour veiller à leur application, il était prévu que le gouvernement fournisse, chaque année, un rapport à la Cour des comptes. Il n’y en aura que… deux. Le premier en 2011, le second en 2017. Selon ce dernier, le nombre de recommandations de la commission parlementaire complètement réalisées s’élevait à quarante-quatre. A peine deux cinquièmes du total. La Cour des comptes pointait, entre autres,  » l’absence de cadre spécifique aux matières financières pour les juges d’instruction  » et concluait que les besoins de la justice n’étaient toujours pas rencontrés, loin de là. Ces conclusions, rendues quelques mois après la clôture de la commission Panama Papers, n’avaient rien d’étonnant.

« Impunité inacceptable »

En effet, lors de cette nouvelle commission spéciale du Parlement, réunie dans la foulée du scandale des Panama Papers (2), des magistrats ont témoigné – comme en 2008 – de leurs conditions de travail. Parmi eux, des membres du Conseil supérieur de la justice (CSJ) qui venait de publier un audit détaillé sur ces longues enquêtes financières qui tournent en eau de boudin (dépassement du délai raisonnable, prescription). Focalisé sur les délais à chaque étape de la procédure pénale, cet audit inventoriait des dysfonctionnements importants : pas assez de juges ni de policiers pouvant être affectés à des enquêtes complexes, trop longs délais entre la fin d’une instruction et la rédaction des réquisitions finales du parquet, trop longue procédure devant la chambre du conseil, en raison des devoirs complémentaires demandés en dernière minute, etc. Un constat édifiant.

Le CSJ avait ouvert son enquête à la suite du cri d’alarme inhabituel lancé au Parlement par le Collège des procureurs généraux. Le 18 février 2014, Lucien Nouwynck, alors chargé du secteur Eco-Fin au sein du Collège, prévenait la commission des Finances que 555 enquêtes ouvertes depuis plus de cinq ans pour fraude fiscale et blanchiment couraient à la prescription. La ministre de la Justice d’alors, Annemie Turtelboom (Open VLD), avait ensuite avoué que le manque à gagner pour l’Etat s’élèverait à au moins 2,2 milliards d’euros. Déplorant le travail en pure perte de tous ceux qui sont intervenus aux différentes phases de ces dossiers, Lucien Nouwynck avait conclu, cinglant :  » Sur les plan éthique et social, cette impunité (des grands fraudeurs) est inacceptable en ce qu’elle renforce les inégalités sociales à un moment où l’Etat demande des efforts aux citoyens et s’impose des restrictions.  »

Il y a du potentiel dans les dossiers

Aujourd’hui, si ce n’est le nombre d’assistants fiscaux dans les parquets, peu de choses ont évolué. Les propositions de Johan Delmulle, ce 2 septembre, en témoignent. Lorsqu’on les interroge, les magistrats qui ont le nez dans les dossiers Eco-Fin n’y vont pas par quatre chemins. Un juge financier du tribunal correctionnel évoque une affaire dans laquelle une grosse confiscation a été prononcée –  » de quoi payer trois magistrats à vie  » – et qui sera bientôt prescrite, sauf si le procès en appel a lieu d’ici là, ce qui est improbable.

Un haut magistrat, spécialiste de ces dossiers, se lâche :  » Les enquêtes financières n’ont jamais été une priorité. Or, beaucoup ont du potentiel. Quel gâchis ! Aucune enquête pour un délit d’initié, punissable d’une amende allant jusqu’à trois fois l’avantage obtenu, n’a même jamais été ouverte au parquet. Des délits d’initié, il y en a…  » Sans parler des dénonciations en matière de fraude fiscale grave transmises par la Ctif (cellule antiblanchiment) au ministère public : 300 millions d’euros, en 2017, 573 millions, en 2018. Depuis l’échange automatique de renseignements financiers entre Etats, ces montants explosent. Mais on ne sait pas ce que sont devenues ces dénonciations sur le plan judiciaire.

Plus que deux juges financiers

Les problèmes et les vraies solutions sont archiconnus, depuis longtemps. Comme l’enquête du CSJ l’a souligné, la première question à régler est celle des moyens, ceux de la justice et de la police. Illustration : au niveau du tribunal de première instance de Bruxelles, il n’y a plus que deux juges financiers. Ils étaient encore cinq il y a un an. Un troisième juge financier devrait revenir, d’ici à décembre si tout va bien. Mais le procès des attentats de Bruxelles s’annonce : des magistrats de première instance seront monopolisés pendant un long moment ce qui aura des répercussions sur le reste du tribunal. Bref, la situation ne risque pas de s’arranger. Et ce n’est pas mieux – au contraire – au niveau de la Cour d’appel de Bruxelles où une seule chambre traite de ces dossiers et où l’arriéré est catastrophique.

Les longs délais au niveau de la chambre du conseil constituent un autre problème crucial. Depuis des années, le Collège des PG est partisan de sa suppression. D’autant que la réforme Franchimont prévoit qu’on peut aussi soulever des problèmes de procédure durant le procès au fond.  » Cette procédure de renvoi chronophage est conçue pour des dossiers simples, pas des enquêtes financières complexes, relève Christophe Reineson, délégué pour les matières financières au Collège. Résultat : un voleur de vélo sera rapidement jugé, un grand fraudeur pourra espérer la prescription des faits. Cela crée une justice de classe.  »

Quelle volonté politique ?

Enfin, c’est une évidence, il faut des magistrats spécialisés qui ne font que du financier, en particulier au niveau de l’instruction, tel que le suggère Johan Delmulle. Certains juges, comme Michel Claise, réclament un vrai parquet financier, à l’instar de la France. On pourrait créer une section particulière au sein de l’actuel parquet fédéral qui, au niveau de sa section criminalité organisée, traite déjà et de plus en plus de dossiers financiers, avec succès. Certains craignent que cela ne fasse de l’ombre aux parquets d’instance et les démotive. Au parquet de Bruxelles, le turnover important des substituts de la section Eco-Fin ne dénote pas actuellement une grande passion pour les affaires financières dont la majorité est d’ailleurs classée sans suite (60 % en 2015, selon les derniers chiffres disponibles).

Bien sûr, pour redresser l’étendard de la justice financière, les magistrats doivent balayer devant leur porte. Le parquet général a commencé à le faire, en instaurant, par exemple, la verticalité des dossiers financiers qui, depuis 2016, sont censés être suivis par un même substitut depuis son ouverture par le parquet jusqu’au procès en appel, voire en cassation. Pour le reste, c’est des politiques qu’on est en droit d’attendre le plus. Les solutions sont à leur portée.

Mais y a-t-il chez eux une véritable volonté ? Deux commissions parlementaires spéciales n’ont pas suffi à renforcer la justice financière, malgré les remèdes prescrits.  » Pourquoi le gouvernement n’a-t-il jamais créé un secrétariat à la lutte contre la criminalité financière et pas seulement à la fraude fiscale que le gouvernement Michel a même supprimé ?  » s’étonne le juge Claise.

L’esprit de management que le politique veut insuffler, depuis des années, à la justice n’est pas favorable aux enquêtes financières.  » On privilégie davantage la quantité que la qualité, nous dit un juge. On veut faire du chiffre au niveau des décisions judiciaires et le classement sans suite fait partie de ces décisions reprises dans les statistiques.  » Certains magistrats pointent également ces politiques qui siègent dans les conseils d’administration des banques, ce qui crée une promiscuité malsaine. Dans Le Vif/L’Express, après le fiasco de l’affaire prince de Croÿ en 2015 (mégafraude fiscale estimée à 75 millions), le procureur général de Liège Christian De Valkeneer expliquait que  » le crime financier n’émeut pas assez l’opinion. Or, les politiques réagissent en fonction des émotions collectives.  » On l’a vu avec l’affaire Dutroux.