Gouvernance: qui pour piloter l’Europe?

Quels rôles pour Emmanuel Macron, Mario Draghi et Mark Rutte dans l’Europe post-Merkel? Qui sera le nouveau rassembleur? Et comment faire avancer les chantiers européens dans une période perturbée par les séquences électorales allemande et française?

Mise en oeuvre de la transition écologique, re-négociation du pacte de stabilité, réforme de la politique migratoire, relance de l’Europe de la défense, adoption d’une stratégie numérique… Autant de grands chantiers économiques, géopolitiques et autres qui attendent l’Union ces prochains mois. Encore faut-il que les Vingt-Sept soient tous en ordre de marche. Ce dont on peut douter: les séquences électorales allemande et française pourraient laisser, dans le calendrier européen, une « fenêtre de tir » trop étroite pour agir.

En Allemagne, les tractations en vue de former un gouvernementrisquent de s’éterniser. « En 2017, près de six mois se sont écoulés entre les élections législatives et l’investiture d’Angela Merkel, une période de paralysie complète de l’Union », rappelle un diplomate européen. Cette fois, le SPD (sociaux-démocrates), arrivé légèrement en tête aux législatives du 26 septembre dernier, et la CDU-CSU (conservateurs), le parti de Merkel, tombé pour la première fois depuis 1949 sous la barre des 30%, ont tous deux fait part de leur intention de former une coalition « avant Noël ». Il est vrai que le temps presse: l’Allemagne doit assurer la présidence tournante du G7 en 2022.

Pour autant, l’émiettement des suffrages complique la donne. Le chef de file du SPD, Olaf Scholz, potentiel futur chancelier, exclut de reconduire une « GroKo » (grande coalition) avec la CDU-CSU. Une coalition de trois partis est donc nécessaire pour former le gouvernement. Près de six Allemands sur dix se déclarent favorables à la constitution d’une coalition « tricolore » qui réunirait les sociaux-démocrates, les écologistes (Grüne), arrivés troisièmes du scrutin, et les libéraux (FDP). Mais la CDU-CSU, malgré sa contre-performance, entend tout faire pour conserver la chancellerie, tandis que les verts et les libéraux font figure de faiseurs de roi. Le jeune chef des libéraux, Christian Lindner, a toujours marqué sa préférence pour une alliance avec les conservateurs: le FDP et la CDU-CSU s’accordent notamment sur la fiscalité et la discipline budgétaire.

« La partie de poker commence », commente le magazine Der Spiegel. La perspective d’une longue période d’incertitude politique à Berlin inquiète à Paris, où se prépare activement la présidence française du Conseil de l’Union européenne, qui débute le 1er janvier prochain et s’achèvera le 30 juin. « On aura sans doute une coalition compliquée… Mais on a un intérêt français à avoir vite en place un gouvernement allemand fort », reconnaît Clément Beaune, le secrétaire d’Etat français aux Affaires européennes.

Un couple en recomposition

« En principe, cette présidence semestrielle et la vacance politique allemande ouvrent un boulevard européen devant Emmanuel Macron, remarque Sébastien Maillard, directeur de l’Institut Jacques Delors. Le président français défendra ses pistes de réformes pour donner un nouvel élan à la construction européenne. Mais si un exécutif allemand n’est pas en place le 1er janvier, ou si Paris doit composer avec une coalition tripartite fragile car trop hétérogène, les projets législatifs majeurs, dont le « paquet » climat, ont peu de chance d’aboutir. »

D’autant qu’un télescopage de calendriers se produira au printemps 2022: en plein milieu des six mois de présidence européenne de la France se tient l’élection présidentielle française. A l’approche du premier tour, prévu le 10 avril, Emmanuel Macron et ses ministres seront soumis à un devoir de réserve: ils devront éviter de donner l’impression que l’Etat soutient le candidat-président. « De même, la capacité du président sortant de peser sur les négociations européennes sera de plus en plus réduite », prévient Sébastien Maillard.

En revanche, le très probable candidat à sa propre succession compte bien faire de sa présidence de l’Union un atout pour la présidentielle. Plus largement, Emmanuel Macron capitalisera pendant la campagne sur son bilan européen. Depuis son arrivée à l’Elysée et son discours du 26 septembre 2017 à la Sorbonne sur la refondation de l’Europe, il y a eu l’accord « historique » du 21 juillet 2020: le plan de relance de 750 milliards d’euros inspiré par Macron, réponse européenne à la crise sanitaire. Le président français développera aussi sa vision du futur de la construction européenne. Elle sera affinée à partir des résultats de la Conférence sur l’avenir de l’Europe, qui doit se conclure au printemps 2022. Il y aura donc, pendant la présidence française de l’Union, de grands discours européens, utilisés comme arguments de campagne par le candidat, mais sans doute peu d’avancées substantielles sur les dossiers européens les plus sensibles.

La feuille de route de cette présidence française est pourtant bien remplie. Elle s’articulera autour du Green Deal, qui en est encore à ses prémices, et de la régulation du numérique, projet qui vise à faire naître une concurrence européenne face aux leaders américains. Autre priorité de Paris: le renforcement de l’Etat de droit, fragilisé par les dérives populistes et autoritaires en Hongrie et en Pologne. Emmanuel Macron souhaite aussi débattre de l' »autonomie stratégique », un concept remis tout en haut de l’agenda européen dans la foulée de la débâcle des Etats-Unis et de l’Otan en Afghanistan et du brusque revirement géopolitique de l’Australie dans l’affaire des sous-marins.

Super Mario et Jupiter

Emmanuel Macron souhaite par ailleurs réformer les procédures de l’Union, qu’il juge « trop lentes et trop bureaucratiques ». Toutefois, la marge de manoeuvre d’une présidence tournante est limitée. Elle consiste essentiellement à organiser et présider les réunions du Conseil et à élaborer des compromis susceptibles de satisfaire les Etats membres. Une présidence semestrielle doit aussi assurer le suivi des thèmes qui figurent dans le programme stratégique adopté par le Conseil pour la période 2019-2024.

L’un des sujets européens les plus sensibles est la renégociation du pacte de stabilité, réclamée par la France et l’Italie. L’axe Paris-Rome veut assouplir les règles budgétaires pour conforter durablement le retour de la croissance. Mais les pays du nord freinent des quatre fers. Orphelins des Britanniques depuis le Brexit, ces Etats « frugaux » pourraient recevoir un appui précieux des libéraux allemands, appelés à faire partie du futur gouvernement post-Merkel. Christian Lindner, le leader du FDP, parti à la limite de l’euroscepticisme, est un défenseur de la stricte orthodoxie budgétaire. Il lorgne le poste stratégique de ministre des Finances, ce qui inquiète plusieurs pays du sud. Le retour au pouvoir du FDP pourrait signifier une Allemagne moins disposée à apporter son soutien économique aux voisins européens fragilisés par la crise.

Cette menace ne manquera pas de rapprocher plus encore Emmanuel « Jupiter » Macron et Mario Draghi, qui ont déjà affiché ces derniers mois leur connivence. Les deux anciens banquiers se téléphonent souvent pour discuter, en anglais, des questions européennes. « Il y a entre eux une grande confiance, une grande proximité », confirme Clément Beaune. Lors des sommets européens, le président français et le Premier ministre italien font front commun en matière économique et sur le renforcement de la défense européenne. Est-ce le signe qu’un nouveau « moteur européen » se profile (après le moteur franco-allemand), scénario avancé par la presse italienne depuis le printemps dernier?

Sauveur de l’euro lors de la crise de la dette, « Super Mario » est l’homme de la renaissance italienne. Cette année, les prévisions de croissance de la Botte ont été plusieurs fois revues à la hausse et le pays a retrouvé du crédit en Europe. Moins clivant qu’Emmanuel Macron et sûr de rester en place jusque fin 2023, Draghi pourrait apparaître comme le rassembleur d’une Europe orpheline d’Angela Merkel. « Sa forte personnalité lui donne du poids sur la scène européenne, convient un haut fonctionnaire de l’Union. Mais il est à la tête d’un pays tout de même moins puissant économiquement que l’ Allemagne ou la France. »

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L’influent Mark Rutte

Autre Premier ministre influent au sein de l’Union, le Néerlandais Mark Rutte a su se faire de nombreux alliés parmi les Vingt-Sept. La Haye a formé avec Vienne, Copenhague et Stockholm le club autoproclamé « frugal », qui s’est efforcé de limiter l’ampleur du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et a cherché à contrer le plan de relance impulsé par Paris et Berlin en mai 2020. « Mark Rutte s’est néanmoins rapproché d’Emmanuel Macron sur d’autre sujets, tel le principe d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, relève Sébastien Maillard, de l’Institut Jacques Delors. Les deux hommes se voient souvent et ne cachent pas leur complicité. » Le Premier ministre néerlandais deviendra, après le départ d’Angela Merkel, le dirigeant européen ayant siégé le plus longtemps sans discontinuité au Conseil, à quasi- égalité avec Viktor Orbán. Un Premier ministre hongrois illibéral et populiste qui, lui, ne pourra jamais prétendre au statut de rassembleur de l’Europe.