La dette commune, saut vers une Europe plus fédérale

La solidarité européenne s’est imposée par crainte d’une désintégration de la zone euro en cas d’effondrement des pays du Sud. Le financement du plan de relance post-Covid par de la dette commune met l’Union sur la voie de l’autonomie budgétaire.

New York, 28 octobre 2020. L’un des billboards de Times Square attire le regard. L’écran lumineux géant, qui couvre toute la largeur de la façade de l’immeuble d’un établissement bancaire, affiche les couleurs de l’Union européenne, étoiles dorées sur fond bleu. La banque d’investissement – historiquement britannique mais devenue irlandaise en raison du Brexit – félicite l’Union européenne pour le lancement, sur les marchés obligataires, de son premier emprunt mutualisé destiné à répondre à la crise économique provoquée par la pandémie de coronavirus. La Commission a levé avec succès 17 milliards d’euros pour financer la première tranche de Sure, son instrument de soutien aux régimes nationaux de chômage partiel.

Ce recours aux « corona bonds », obligations émises en commun, fait l’événement en tant que hors-d’oeuvre du programme d’endettement massif européen prévu l’an prochain. Au menu: la poursuite du dispositif Sure et, surtout, des premières tranches du fonds de relance européen de 750 milliards d’euros, baptisé Next Generation EU. Le lendemain de l’affichage du message, Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission, commente sur son compte Twitter: « Je suis fière de voir nos couleurs européennes briller sur Times Square à New York. Nous avons écrit l’histoire en émettant les toutes premières obligations sociales de l’UE. »

La fin d’un tabou

Trois mois plus tôt, à Bruxelles, l’issue heureuse d’un sommet européen marathon a été saluée par deux autres tweets. « Deal! », a annoncé Charles Michel, président du Conseil, le 21 juillet à 5 h 31. « Jour historique pour l’Europe! », a posté peu après le président français Emmanuel Macron. Quatre jours et quatre nuits d’âpres discussions ont été nécessaires pour que les Vingt-Sept accouchent d’un accord sur un plan de relance de 750 milliards d’euros, montant que la Commission pourra emprunter sur les marchés. C’est la fin d’un tabou dans la zone euro. Les Frugal Four (Pays-Bas, Autriche, Suède, Danemark), Etats membres réticents à l’idée d’émettre un emprunt commun avec des pays dont les finances publiques sont déficitaires, ont fini par accepter la proposition défendue par Paris, Berlin et la Commission, moyennant des aménagements.

L’exécutif communautaire avait déjà émis de la dette, mais ses incursions sur les marchés avaient toujours été limitées. Pour la première fois, l’Union va s’endetter à grande échelle, option longtemps décriée outre-Rhin. Le 26 mars encore, Angela Merkel avait opposé, à l’issue d’un sommet par vidéoconférence, un non catégorique aux neuf pays qui avaient appelé à la mise en place d’un « instrument de dette commun ». Le 18 mai, la chancelière allemande se rallie pourtant à la proposition d’Emmanuel Macron de mutualiser la dette. Cette conversion au principe de la solidarité financière a fait sensation, même si le revirement allemand est intéressé: un effondrement économique de l’Europe du Sud provoquerait la désintégration de la zone euro et priverait les entreprises allemandes de débouchés, alors que les relations commerciales avec les Etats-Unis et la Chine se sont durcies. Dix ans après le naufrage grec, la crainte de voir l’Italie devenir une Grèce puissance 10 a fait bouger les lignes.

Renouveler la dette

Abandonnés par l’Allemagne, les quatre pays « frugaux » – rejoints par la Finlande – ont néanmoins affiché une belle résistance. Pour arracher leur soutien au plan, leurs partenaires ont dû leur donner des gages. Les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède et le Danemark ont obtenu une augmentation des rabais annuels sur leurs contributions nettes au budget européen, réductions controversées dont ils bénéficient parce qu’ils estiment verser trop au pot commun (l’Allemagne, elle, a pu maintenir son propre rabais). En outre, 110 milliards d’euros ont été retirés de l’enveloppe de 500 milliards de subventions proposée par le couple franco-allemand. Un sondage réalisé fin octobre révèle l’inquiétude des opinions finlandaise, néerlandaise et autrichienne quant au risque de corruption et de gaspillage des fonds dans les pays « cigales ».

Reste donc un fonds de 390 milliards de subventions allouées aux Etats les plus fragilisés par la pandémie, auxquels s’ajoutent 360 milliards d’euros disponibles sous forme de prêts, qui devront être remboursés par chaque bénéficiaire. Il est prévu de consacrer 30% du fonds de relance et du futur budget européen 2021-2027 auquel il est adossé à des projets de lutte contre le changement climatique. Le 10 novembre, sous la pression du Parlement européen, qui avait déploré les coupes opérées dans certains programmes européens (recherche, santé, Erasmus +), 16 milliards supplémentaires ont été ajoutés au budget pluriannuel de 1 074,3 milliards d’euros.

Qui emprunte réempruntera

Les premiers remboursements de la dette commune émise pour financer le plan de relance seront dus en 2028 et pourront s’étaler sur trente ans. Pour couvrir l’emprunt, l’Union a plusieurs solutions. L’une d’elles consiste à opérer des ponctions dans le budget commun. Cette réduction des dépenses impliquerait de sacrifier certaines politiques européennes et de réduire les marges pour investir. C’est le pire des scénarios. Autre piste: réemprunter pour renouveler la dette, qui se perpétuerait. Qui a émis de la dette en émettra à nouveau, estime-t-on à Paris et au sein de la Commission européenne. L’Allemagne et les pays du Nord ont toutefois insisté sur l’aspect « temporaire » de la capacité d’emprunt accordée à l’Union européenne.

La principale option retenue est dès lors celle d’une augmentation des « ressources propres » de l’Union. Actuellement, la quasi-totalité du budget européen provient des contributions nationales, l’argent que les Etats membres acceptent de mettre dans la cagnotte commune. Le 10 novembre, les négociateurs du Parlement européen et les Etats membres sont parvenus à un accord sur un panier de nouvelles ressources autonomes. Une feuille de route, juridiquement contraignante selon les eurodéputés, fixe les dates d’entrée en vigueur de taxes environnementales, numérique et financière qui devraient voir le jour entre 2023 et 2026.

Le chacun pour soi, voie sans issue

Les références à l’histoire n’ont pas manqué pour saluer la décision de l’Union européenne de devenir un gros émetteur d’obligations publiques. Les médias anglo-saxons ont évoqué un « moment hamiltonien » pour l’Europe. Alexander Hamilton, premier secrétaire au Trésor des Etats-Unis, est parvenu, en 1790, à imposer la centralisation au niveau fédéral des dettes de guerre des 13 nouveaux Etats indépendants américains, ce qui a contribué à cimenter la jeune nation. L’analogie a ses limites: avec un budget qui représente 1% seulement de la richesse globale de ses membres, l’Union européenne ne peut agir comme un Etat fédéral. La constitution d’un fonds de relance basé sur la mutualisation de la dette alimente toutefois des scénarios optimistes: la consolidation de l’euro, la renforcement du rôle de la Banque centrale européenne et la levée d’un impôt européen.

La décision d’emprunter ensemble marque aussi la volonté politique des Vingt-Sept de rester unis. Le chacun pour soi apparaît de plus en plus comme une voie sans issue, même dans les pays membres eurosceptiques. A l’expérience de la crise de la zone euro, il y a dix ans, s’est ajouté l’électrochoc du Brexit: le Royaume-Uni, qui sortira définitivement de l’Union européenne le 31 décembre 2020, est menacé d’isolement, d’autant qu’il ne peut plus compter sur l’appui de Donald Trump et son hostilité envers l’Union. Par ailleurs, la crise sanitaire a éclairé l’Europe sur sa dépendance commerciale à l’égard de la Chine. De même, les décisions américaines unilatérales prises sous la présidence Trump ont fait comprendre aux Européens qu’ils ne pouvaient plus compter sur l’alliance privilégiée avec les Etats-Unis. L’Union a réalisé, un peu tard, qu’elle n’avait pas d’amis, mais des intérêts à défendre. Sa survie passe par sa capacité à surmonter ses divisions internes et à relever les défis de l’économie numérique.