Faut-il « refonder » l’espace Schengen? (débat)

Terrorisme islamiste, pression migratoire, menace sanitaire: les dérogations aux règles de la libre circulation dans l’espace Schengen mettent à rude épreuve l’un des socles de la construction européenne. Emmanuel Macron appelle à « refonder » le système créé il y a trente-cinq ans. Effet d’annonce? Ou avancées en perspective? Débat avec Yves Bertoncini, président du Mouvement européen-France et Federica Infantino, chercheuse à l’ULB.

Schengen malmené

Créé en 1985, l’espace Schengen compte actuellement 26 membres: 22 des 27 pays de l’Union européenne et 4 Etats associés: la Norvège, l’Islande, la Suisse et le Liechtenstein. La Roumanie, la Bulgarie, Chypre et la Croatie n’y participent pas encore et l’Irlande n’adhère qu’à certaines dispositions. La mise en oeuvre de l’accord implique la suppression des contrôles aux frontières intérieures, tout en garantissant une protection renforcée des frontières extérieures de l’Union. En cas de menaces contre l’ordre public ou la sécurité, les pays membres de Schengen ont la possibilité de rétablir temporairement des contrôles à leurs frontières nationales, pour des périodes renouvelables de trente jours. La France utilise cette faculté au nom de la lutte antiterroriste. D’autres pays, dont l’Autriche, l’Allemagne et le Danemark, réintroduisent, pour cause de pression migratoire, des contrôles permanents, dont la conformité avec le droit européen pose question. Au printemps dernier, les frontières intérieures ont fait leur grand retour en Europe en raison de la pandémie de Covid-19.

Pour Yves Bertoncini, président du Mouvement européen-France, « Schengen a bon dos ».

La première décision prise par Emmanuel Macron quand il a fait part, le 5 novembre, de sa volonté de « refonder Schengen » est le déploiement de 4 800 hommes aux frontières que la France partage avec l’Espagne, l’Italie, la Belgique et le Royaume-Uni. Un choix déroutant?

Emmanuel Macron a célébré, le 9 novembre, à Colombey-les-Deux-Eglises, le 50e anniversaire de la mort de Charles de Gaulle. Il aurait dû méditer ce jour-là sur la stratégie de la défense en mouvement prônée par le général. La ligne Maginot, édifiée pour protéger le territoire français d’une attaque brusquée allemande, n’a pas empêché la défaite de mai-juin 1940. Trop rigide, la « doctrine défensive » mise en oeuvre par le haut commandement français était vouée à l’échec. De même, une « ligne » n’empêche pas l’entrée de terroristes sur le territoire national. En mai 2017, lors du débat de l’entre-deux-tours de l’élection présidentielle, Macron avait rétorqué à sa rivale du Front national: « Madame Le Pen, on n’arrête pas les terroristes aux frontières. » Le candidat d’En Marche! avait entièrement raison. Il est essentiel de traquer les terroristes islamistes là où ils sont, à la source: en Irak, en Syrie, au Sahel et sur le sol européen. C’est surtout grâce aux services de renseignement et à l’échange d’informations entre pays membres de l’espace Schengen que l’on parvient à repérer et arrêter des terroristes, pas en doublant les effectifs sur une frontière interne. Un geste fort de Macron aurait été l’annonce de l’envoi de ces forces de police en renfort de Frontex, l’agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes chargée de contrôler les frontières extérieures de l’espace Schengen.

Emmanuel Macron n’est donc pas fidèle à ses propres idées sur la façon de lutter contre le terrorisme?

Exactement. En 2017, il insistait avec raison sur le ciblage des terroristes en deçà et au-delà des frontières. Macron privilégiait l’efficacité opérationnelle. Aujourd’hui, il change de pied: l’idéologie prime, dans le sens des thèses lepénistes. Doubler les effectifs policiers aux frontières de l’Hexagone n’apporte pourtant aucune plus-value sécuritaire. Vu les prestations par roulement de huit heures à un même poste, déployer 4 800 hommes se traduit par la présence sur le terrain de 1 600 personnes. Un effectif ridicule pour surveiller près de 3 000 kilomètres de frontières terrestres! A elle seule, la frontière avec la Belgique fait 620 kilomètres. Rappelez-vous, il y a dix ans, le film franco-belge de Dany Boon Rien à déclarer, avec Benoît Poelvoorde. C’était une belle illustration de l’inanité des contrôles douaniers sur une ligne.

Quel sens donner à l’expression « refonder Schengen » utilisée par Emmanuel Macron?

L’emphase est une caractéristique de la communication politique du président. Son slogan en vue des élections européennes de l’an dernier était « Pour une renaissance européenne » avec, déjà, l’accent mis sur la protection des frontières et la nécessité de « remettre à plat l’espace Schengen ». Aujourd’hui, il veut « refonder Schengen ». Ces mots donnent à penser qu’il n’y a rien de bon dans le système actuel. La tentation est grande, en France comme ailleurs, de clamer « C’est la faute à Schengen », de se défausser sur l’Europe en cas de crise. Schengen a bon dos. Il faut mieux coopérer entre Européens plutôt que de faire du dispositif un bouc émissaire.

Vous faites allusion à ceux qui lient libre circulation des personnes et attaques terroristes?

C’est cela. Prenez les dysfonctionnements dans la surveillance des trois islamistes français qui, le soir du 13 novembre 2015, ont tué au Bataclan 90 personnes, dont mon beau-frère. Ces ratés n’ont rien à voir avec Schengen. Ils sont dus à la faillite du renseignement intérieur français. L’Austro-Macédonien qui a abattu quatre personnes le soir du 2 novembre dans le centre de Vienne n’est pas non plus un migrant: il est né à Mödling, en Autriche, et habitait la capitale. La police autrichienne connaissait le profil de ce sympathisant du groupe Etat islamique. La police slovaque avait alerté, dès juillet, ses homologues autrichiens de la volonté de l’assaillant d’acheter des munitions d’AK-47 dans un magasin d’armement de Bratislava, à une heure de route à peine de Vienne. Pas de réaction des policiers autrichiens. Le ministre autrichien de l’Intérieur a reconnu qu’il y avait eu « un raté dans l’échange d’informations ».

Le rétablissement des contrôles aux frontières internes hypothèque-t-il les accords de Schengen?

Quand les gouvernements rétablissent les contrôles systématiques aux frontières intérieures, ils mettent des bâtons dans les roues de centaines de milliers d’honnêtes gens. Parmi eux, les transfrontaliers, transporteurs routiers, commerçants, consommateurs, touristes, étudiants… Ces mesures ont un coût économique colossal et une efficacité nulle dans la lutte antiterroriste. Les politiques sacrifient trop souvent à la mythologie des frontières protectrices de la nation.

Emmanuel Macron n’est pas le premier président français à proposer de repenser les accords de Schengen.

Le président français inscrit sa démarche dans la rupture avec le passé. Il s’imagine qu’un nouveau monde commence avec lui. Du coup, jamais il ne rend hommage à ce qui a été entrepris en matière de coopération européenne sous ses prédécesseurs, François Hollande et Nicolas Sarkozy.

Les propositions de réformes macroniennes seront présentées au sommet européen de décembre. A quoi faut-il s’attendre?

Plus qu’un espace, Schengen est un code, une boîte à outils de coopération policière et judiciaire entre Etats. C’est à ce niveau qu’il faut progresser. Les avancées pourraient être la création d’un FBI européen et l’élargissement des prérogatives du parquet européen au terrorisme transfrontière. Le mandat de ce parquet a été limité à la lutte contre la fraude aux fonds européens. Le président français pousse aussi à la mise en place d’un conseil de sécurité intérieure. Cela signifie davantage de réunions des ministres de l’Intérieur de l’espace Schengen.

Emmanuel Macron espère faire aboutir ces réformes sous la présidence française, au premier semestre 2022. Réaliste?

Le souci est qu’il y aura, au même moment, les élections présidentielles en France. Soit cette échéance permet de faire avancer des initiatives ambitieuses, soit elles conduiront Emmanuel Macron à faire des promesses électoralistes. La France tire déjà énormément sur la corde du très flexible code Schengen: elle recourt à des exceptions et clauses de sauvegarde sous prétexte de lutte antiterroriste. Le rétablissement des contrôles aux frontières avec l’Espagne ou l’Italie vise surtout à intercepter des migrants illégaux. Il est vrai que le Tunisien de 21 ans auteur de l’attaque dans la basilique de Nice, le 29 octobre dernier, faisait partie de migrants arrivés clandestinement dans l’espace Schengen par l’île de Lampedusa. Mais il ne faudrait pas bâtir toute une politique sécuritaire sur ce cas-là.

Les recherches de Federica Infantino (ULB) portent sur la mise en oeuvre du contrôle des frontières et des migrations au sein de l’Union européenne. « Les déclarations du président Macron ne tiennent pas la route », estime-t-elle.

Pourquoi Emmanuel Macron a-t-il annoncé le doublement des forces chargées de contrôler les frontières françaises?

C’est un geste symbolique destiné à rassurer la population, à lui montrer que le gouvernement prend des mesures concrètes immédiates pour répondre à la menace terroriste après les attaques perpétrées ces dernières semaines en France. Je vois aussi dans ce discours une mise en scène politique destinée à réaffirmer la souveraineté de l’Etat. Sur le fond, un renforcement des effectifs aux frontières a peu de chances d’atteindre l’objectif principal de la mesure, qui est d’empêcher l’immigration irrégulière. La plupart des personnes en séjour illégal en Europe y sont arrivées de façon régulière. Les contrôles renforcés déplacent les flux migratoires, accroissent les dangers pour les migrants et favorisent le business des passeurs.

« Nous devons réformer l’espace Schengen pour qu’il soit aussi un espace de sécurité », a déclaré le président français à l’issue du minisommet de l’Elysée du 10 novembre. Vous comprenez sa volonté de « refonder » les règles qui régissent la libre circulation en Europe?

Ces déclarations ne tiennent pas la route. L’essence de Schengen, c’est déjà la coopération entre ministres de l’Intérieur sur des mesures sécuritaires. Depuis plusieurs années, la pression migratoire et les attentats ont conduit à renforcer les moyens juridiques, techniques et opérationnels, grâce aux fichiers d’information et bases de données.

Les effectifs de Frontex doivent passer de 2 000 à 10 000 agents d’ici à 2027. Pourquoi les Etats membres de l’espace Schengen tardent-ils à mettre en oeuvre les engagements acceptés en 2019 sur le corps européen de garde-frontières?

Les frontières sont, pour les Etats, un emblème de souveraineté. C’est ainsi qu’il est difficile pour l’Italie de permettre la présence de gardes frontières étrangers à Lampedusa, l’île où arrivent beaucoup de migrants. Ce serait reconnaître que le pays n’a plus le contrôle de ses propres frontières. La présence de Frontex serait acceptable si elle permet de réduire le nombre des demandeurs d’asile. Le gouvernement italien pourrait alors faire comprendre à la population qu’il y a des avantages au partage du fardeau.