Vers une réforme de l’espace Schengen ?

La Commission européenne propose un cadre légal en vue de suggérer des décisions contraignantes. Elle souhaite aussi éviter le chaos des débuts de la pandémie.

La Commission européenne a proposé mardi de revoir le fonctionnement de l’espace Schengen, le « joyau de la couronne » européenne, selon les mots du commissaire Margaritis Schinas.

La mise à jour vise entre autres à ce que la réintroduction de contrôles aux frontières internes ne se fasse qu’en dernier ressort, en solution « ultime ». L’exécutif européen veut aussi tirer de premières leçons de la pandémie de covid-19, lors de laquelle ses propositions quant aux frontières n’ont pas toujours été suivies par les États, même si elles avaient été adoptées sous forme de recommandations par le Conseil, l’institution qui représente les 27 États membres.

L’espace Schengen, qui regroupe 22 États de l’UE (Roumanie, Bulgarie, Croatie, Irlande et Chypre n’en font pas partie) ainsi que quatre États hors UE (Islande, Norvège, Suisse, Liechtenstein), a été rudement mis à l’épreuve ces dernières années, a rappelé le vice-président de la Commission Margaritis Schinas.

La crise migratoire de 2015 (liée à la Syrie), les attaques terroristes (en France en 2015 puis en Belgique en 2016), puis la pandémie et les limitations de voyages qui ont été instaurées ont bousculé le principe de base de Schengen: la suppression des contrôles aux frontières intérieures (associée au renforcement des frontières extérieures).

Après consultation des États Schengen, la Commission propose un « renforcement » sous la forme d’une révision du Code frontières Schengen.

Pour éviter les réactions dispersées comme observées durant la pandémie, la Commission propose un cadre légal pour qu’elle puisse à l’avenir suggérer des décisions contraignantes (plutôt que des recommandations) du Conseil en matière de gestion des frontières extérieures, en cas de menace pour la santé publique.

« Pour les frontières intérieures, on propose aussi, que ce soit pour des questions sanitaires ou autres, de pouvoir proposer des décisions du Conseil, avec l’établissement commun par exemple de ‘green lanes’ (corridors verts), de contrôles, etc », a expliqué en conférence de presse la commissaire Ylva Johansson. Contrairement à la gestion des frontières extérieures où ce processus serait réservé aux situations de menace sanitaire, il serait ici possible pour toute menace touchant la majorité des États membres.

Pour maintenir le fonctionnement de Schengen, le rétablissement temporaire de contrôles en son sein doit rester une solution exceptionnelle, martèle la Commission. Si ce principe fait déjà partie des règles actuelles, il est volontiers mis de côté. Pour tenter de réduire cette tentation, la Commission veut obliger les États à une évaluation d’impact sur les régions frontalières quand une telle mesure est envisagée, puis à une évaluation des risques si on dépasse les six mois. Elle-même serait obligée d’émettre un avis après 18 mois de contrôles rétablis.

« Six États membres organisent des contrôles à des frontières intérieures depuis six ans maintenant », à coups de prolongations répétées (tous les six mois) de mesures censées pourtant être exceptionnelles, a souligné Ylva Johansson. C’est le cas de la France (pour menace terroriste continue), mais aussi de l’Allemagne, du Danemark, de la Suède, de l’Autriche et de la Norvège. Tous justifient cela par la menace terroriste, par les mouvements secondaires de migrants, voire les deux.

« On propose aujourd’hui des moyens pour atteindre les mêmes objectifs sans une telle mesure, particulièrement à travers la coopération policière, mais aussi l’usage des données de dossiers passagers, ou la surveillance (virtuelle) des plaques d’immatriculation à la frontière, etc. », a avancé Ylva Johansson.

La Commission veut aussi que l’on se passe des contrôles aux frontières intérieures dans la lutte contre les mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière, mais « c’est davantage une question de migration qu’une question Schengen, et je pense qu’il serait plus facile de résoudre ce défi via le pacte migration », a lancé la Suédoise. Sa proposition de Pacte migration et asile, présentée en septembre 2020, continue de coincer au niveau des États membres, qui ne parviennent pas jusqu’ici à s’accorder sur un mécanisme commun et pérenne de solidarité dans la prise en charge des demandeurs d’asile.

Selon la communication de la Commission, « les nouvelles règles (Schengen) créeront une nouvelle procédure pour contrer le phénomène des mouvements secondaires « au moyen d’opérations de police conjointes et permettre aux États membres de réviser ou de conclure de nouveaux accords bilatéraux de réadmission entre eux ». Mais ces nouvelles règles sont à envisager en complément du Pacte, précise bien l’exécutif.

Toujours sur le plan migratoire et avec la récente expérience bélarusse en mémoire, la Commission avance une « définition de l’instrumentalisation » de migrants associé à un panel de mesures possibles aux frontières extérieures, selon les explications des commissaires Schinas et Johansson.